对监察委员会的监督制度设计

十八大以来，中央强力反腐，形成巨大的震慑效果，也取得了显著成效。为了保持反腐败工作持久的高压态势，扎紧制度的笼子，实现监督的全覆盖，优化政治生态，监察委员会的改革势在必行。这也是执政党自我完善、自我革命的重要举措。

毫无疑问，任何权力都有专断的风险。国家监察权可能拥有囊括从调查、审计、建议到处分、侦查、预审等的全方位监督的权力，所以对于这个权力的监督也要进行更为复杂的制度设计。防止“灯下黑”既是这项新的国家权力正常行使的需要，也是国家监察权持久公信力的保证。对于监察委员会的监督，笔者认为至少应当包括以下九个方面的内容。

第一，完善监督执纪过程中的程序监督。近日，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》开始施行，这一规则强调工作流程的规范化、科学化，强化自我约束机制，是党的纪律检察机关自我监督的重要文件。它明确细化了多个工作环节、流程的处理时限。如线索处置不得拖延和积压，处置意见应当在收到问题线索之日起30日内提出，并制定处置方案，履行审批手续；立案审查中，对严重违纪涉嫌犯罪人员采取审查措施，应当在24小时内通知被审查人亲属；同时，注重工作过程中档案、记录的留存，不但有文字记录，还有影像记录。立案审查中，审查谈话、执行审查措施、调查取证等审查事项，必须由2名以上执纪人员共同进行；案件审理中，审理组成员必须在2人以上；坚持审查与审理分离，审查人员不得参与审理等。严密的程序规范，能够形成内部职能、职责的制衡，能够聚焦关键点和风险点，规范程序，严格监督纪律，有力回应“谁来监督纪委”的社会关切，强化自我监督的“防火墙”。

第二，进一步加强监察机关的自我监督。建议在现有程序上完善内部监察部门的工作流程。可以设计随机监督与专项监督相结合的制度，建立完善内部监督部门依程序随时随机对纪检人员的监督程序；并设计专项监督，比如对一些重大事项和重要人物启动的监察程序，可以依申请对相关责任人予以全方位审查，目的一是避免受到干扰，防止像袁卫华与黄兴国之间利益勾连，影响案件查处，二是更容易把案件办成铁案，防止未来由于涉案人员利害关系影响案件质量。

在内部管理上，建议办案部门和综合部门适当分离，这种分离并不是物理上的分离，而是工作上保持一定的距离。可以适当借鉴香港廉政公署的分离制度。比如为了防止内部打听、走漏案情和说情、打招呼等行为的出现，防止贪污处和社区关系处的工作人员由于不办案，不承担相应案件的承办风险，不允许进入执行处办案区。这种禁止规定，都是通过一张“门禁卡”来执行，廉署职员的工作证和“门禁卡”合为一体，上班时必须刷卡才能进入大楼，每一层楼，每一个工作区都相对封闭，进出入必须刷卡。每张卡都植入了芯片，一刷卡，计算机中心就做了相应记录。如果某个工作小组的案情发生了泄露或者被举报有说情现象，那么调取计算机中心相应出入口的“门禁卡”记录，就可以知道哪位职员在什么时间刷卡进入了、什么时间离开的、停留了多长时间、一共来过几次、同处工作区的还有谁等。不属于本工作区的职员，当然成为最大嫌疑的泄密者，必须接受内部调查。当前，完全有条件通过科技手段，达到内部有效监督的目的，监察委机关可以尽量通过科技手段，实现监察室和行政综合等部门适当分离，从完善内部管理上，实现更好的自我监督。

第三，加快建立律师介入制度。毫无疑问，无论什么人，都应该拥有人权保障。律师介入既是人权保障的需要，也是防范权力滥用的要求。首先是充分有效保障律师在调查阶段的权力。确保辩护律师在监察机关调查阶段可以为犯罪嫌疑人提供法律帮助，代为申诉、控告，申请变更强制措施，向监察机关了解犯罪嫌疑人的罪名和案件有关情况，提出意见；其次是监察机关在第一次开始讯问犯罪嫌疑人或者对其采取留置等强制措施的时候，应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人，并告知其如果经济困难或者其他原因没有聘请辩护人的，可以申请法律援助。辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函要求会见在押的犯罪嫌疑人，监察部门应当及时安排会见，并设置一定的期限，如最迟不超过四十八小时。

值得一提的是，现有的《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》都对特别重大贿赂犯罪案件在侦查期间辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人，做出了应当经侦查机关许可的规定。对于已经成熟并实施多年的法律规则，在未来的国家监察立法中，可以继续借鉴并适当保留有关规定，但是考虑到在实际执行过程中，由于对特别重大贿赂犯罪的理解争议和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题解释》的出台，提高了犯罪的门槛等因素的考虑，建议可以适当提高贿赂犯罪数额的门槛，比如由五十万提高至三百万，并进一步明确重大社会影响和涉及国家重大利益的范围，防止以此变相拒绝律师会见的权力，堵塞制度漏洞。

第四，完善社会监督体系。建议把每年处理案件的具体情况向社会公告，可以通过发布监察工作年度白皮书、专项监察工作白皮书，定期举行新闻发布会，适时公布典型案例等形式，针对人民群众密切关心的案件、社会影响力大的案件，及时传递权威信息，让社会更好、更便捷地了解案件处理的情况。对于不属于监察范围、被舆情炒作、属于诬告陷害的，因为事实不清、证据不足不立案的，及时与媒体沟通，通过权威媒体发布、预防部门释法说理、监察委官方网站、微信公众号等方式向社会及时公布。特别是随着办案人员数量的大幅度增加，建议监察机关不仅对予以查处的案件要高度重视、跟踪督办，对于不予查处的案件，也要及时回复，厘清政策、讲明道理、阐释缘由，并建立非增加新的证据“一事不再理”制度，未予处理的也要存档并适当向社会公开，通过“媒体开放日”“人大代表参访”、“监督员制度”等方式接受随机检查。

第五，加强新闻媒体和社会舆论的监督。舆论监督除了具有广泛性和开放性的优势外，还可以有较高的思辨度，这对于国家监察机构的监督也会发挥重要作用。习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上强调，“新闻媒体要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊，同时发表批评性报道要事实准确、分析客观。”新闻舆论监督的强弱，实际上是一个社会文明程度的重要表现。现实生活中，往往是“不怕内部通报，就怕媒体曝光”，这体现的其实就是舆论监督的威力。“阳光是最好的防腐剂”，鉴于各级纪委近年来在接受媒体监督和主动和媒体沟通方面取得的突出成效，建议监察委要继续并大胆做接受新闻媒体和社会舆论监督的表率，让新闻媒体监督和社会舆论监督成为实现全方位监督的一个重要补充，从制度设计上、具体措施上，建立起一套保护舆论监督权落实的规章，发挥新闻媒体和社会舆论监督的力量。

第六，落实各级人大及其常委会的监督职责。根据2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，目前在试点地区北京市、山西省、浙江省都产生了首个当选省级监察委员会主任。［1］监察委员会由本级人民代表大会产生，监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生，监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任命，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。为了更好地发挥人大及其常委会监督的职责，建议一是监察委员会要定期向本级人大及其常委会报告有关工作；二是可考虑在各级人大常委会下设计一个专门委员会负责对监察委员会不作为和滥作为的举报调查工作，实行不告不理；三是鉴于各级监察机关有权监察各级人民代表机关的公职人员、常委会主要负责人和人大代表，建议监察机关对其采取涉及人身自由的，如留置等强制措施，应当经同级人大常委会同意。

第七，强化上级监察机关监督。现行《行政监察法》规定，监察对象对监察决定不服的，向做出监察决定的监察机关申请复审，申请人对复审决定仍不服的，向上一级监察机关申请复核。但这样一项巨大的权力仅内部决定就成为终局决定似乎不太合理，建议仍可启动裁判程序。根据姜明安教授建议，国家监察立法有必要适当引入司法救济机制，即监察对象如对监察机关采取的限制人身自由的强制措施（如留置），对财产部门强制措施（如查封、冻结、扣押、搜查等）不服，国家监察法应赋予相对人向法院提起诉讼的权利。［2］监察机关虽不是行政机关，但是监察机关的上述行为具有广义的行政行为性质，因此，对监察对象向法院提起的这类诉讼，可将之纳入行政诉讼范畴。同时，实行严格的回避制度，对于监督对象提出有关监察人员回避并提出合理理由的，应当准许，各级监察人员是被监察人员近亲属、利害关系人或者与被监察人员有其他利害关系，可能影响公正处理等的，也应当主动回避。

第八，衔接好司法监督。国家监察机关在立案、采取强制措施、查封、扣押、冻结涉案物品、财产等过程中，接受司法监督是十分必要的，将调查的案件移送给检察机关起诉及审判机关裁判时，检察机关、审判机关各是一道监督程序，起到确保案件达到审查起诉、法院裁判标准的作用。在当前的监察体制改革试点过程中，北京市检察机关专门设立了“职务犯罪检察部”，专门与监察委员会进行办案衔接，负责对监察委员会调查案件进行立案审查，衔接完善诉讼程序。

第九，不断加强党内监督。古人讲“外疾之害，轻于秋毫，人知避之；内疾之害，重于泰山，而莫之避”。对我们党来说，强化外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。习近平总书记在十八届中纪委六次全会上指出，要“确保党内监督落到实处，见到实效”，进一步彰显了“打铁还需自身硬”的气魄，对强化党内监督也提出了更高更严的要求。实现对监察委的权力监督，关键在党内，一是要坚持民主集中制，通过坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机集合起来，把上级对下级、同级之间、下级对上级的监督充分有效地调动起来；［3］二是要严格依照《中国共产党党内监督条例》，进行党内监督，做到没有禁区、没有例外，不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员，把信任激励同严格监督结合起来，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，确保党内监督无死角、全覆盖、落到实处；三是要根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》规定，审查组应当设立临时党支部，加强对审查组成员的教育监督没有“上下班”，没有“八小时之外”，开展政策理论学习，做好思想政治工作，及时发现问题、进行批评纠正，发挥战斗堡垒作用等。

（作者：李勇，国家行政学院法学教研部教授；余响铃，广东省人民检察院公诉一处干部）

［参考文献］

［1］周根山.北京山西浙江成立省级监察委员会三地主任名单［N］.中国纪检监察报，2017-01-22.

［2］姜明安.国家监察法立法应处理的主要法律关系［J］.环球法律评论，2017（2）.

［3］人民日报评论员.把强化党内监督摆在重要位置——五论学习贯彻习近平同志在十八届中央纪委六次全会讲话精神［N］.人民日报，2016-01-19.