推进农业供给侧结构性改革的关键选择

一、推进农业供给侧结构性改革的现实背景

总体判断，我国农业的确已经进入一个关键性的转折发展时期，从现象上看，不仅在消费需求升级不断加快背景下农产品供求失衡全面加剧，优质农产品供给不足和农产品质量安全保障压力加大成为同时并存的突出矛盾，受生产成本“地板”和农产品价格“天花板”双向挤压，农业增收日益困难，市场竞争力下降的问题趋于尖锐。同时，由于农业增长过度依赖化肥农药的格局仍未根本扭转，大量未加处置的废弃物、牲畜粪便和生活垃圾带来的土壤、水体和大气污染等问题依然严重，农业资源环境的红灯已全面拉亮。

进一步分析，我国农业发展事实上还面临着两个挑战性因素的深层次制约：一方面是现有农业经营方式不适应现代农业发展需求。由于主要受人口单向外部流动的影响，我国农村劳动力老龄化矛盾日趋加剧，直接导致农业兼业化和粗放化不断发展，“谁来种地”成为普遍性突出矛盾，进而致使分散化的小农户经营模式不可避免地趋于弱化和衰落，创新农业经营方式已经成为一项极为紧迫的改革任务。另一方面是现行农业支持政策低效率。当前严重向龙头企业过度倾斜和以小农户为对象的普惠式农业补贴方式，不仅实施成本高，政策效率低，而且放大了财政补贴总量不足的矛盾。我国农业发展单一依赖财政资金支持和现有财政支持政策效率偏低的双重局限性已经充分暴露，急需进行有针对性的政策优化和完善。

农业供给侧结构性改革就是在这样的现实背景下启动和推进的，因此可以肯定地说，这一从供给端发力的改革过程，既是诸多现实矛盾交织倒逼出来的改革选择，也是破解我国农业发展困局的关键之举，因而理所当然应成为当前三农工作的重中之重。

二、推进农业供给侧结构性改革的关键路径

农业供给侧结构性改革的根本目标是提高农业综合效益和竞争力，需要破解的基本难题是资源错配，供需脱节，市场扭曲的矛盾，其核心就是要优化农业资源配置，减少无效供给，解决农业结构调整难和农民增收难的两难困境。因此，农业供给侧结构性改革就是要通过制度创新化解农业基础性矛盾，以需求为基本导向保障农产品的供给质量。

应当看到，当前我国城乡居民正在发生两个方面十分显著的消费需求升级：其一，农产品从数量消费向数量消费与质量消费并重转变，在农产品需求差异化分层态势日益明显基础上，消费者更加注重所消费农产品的品质和安全。其二，农产品从单一产品消费向产品消费与服务消费并重转变，农业的多功能拓展不断深化，观光农业、休闲农业、体验农业、康养农业、创意农业等新的业态不断成长。在确切意义上，上述两方面消费需求升级的变化发展，事实上已成为我们推进农业供给侧结构性改革的重要机遇和驱动力。如何实现农产品供给与不断发展变化的需求相平衡，有效适应消费需求升级，毫无疑问是实施农业供给侧结构性改革必须坚持的基本方向。这就要求我们必须有两个层面的关键路径选择：一方面是优化产业结构。必须以需求为导向加大力度调整农业产业结构，包括农产品生产的区域结构、产品结构、品种结构和品质结构，瞄准消费者需求生产更加多样化的优质农产品和加工品，以加强农产品可追溯体系建设为重点全面推进农业绿色发展。另一方面促进产业融合发展。必须以利益联结为纽带，通过产业间相互渗透、交叉重组、前后联动、要素聚集、机制完善和跨界配置，促进农村一三产业之间紧密相连、融合发展，最终实现农业产业链延伸、产业范围扩展和农民收入增长。还值得特别关注的是，我国农业正在加快速步入信息化时代，互联网以无可比拟的物流和信息流传递的效率优势，迅速与传统农业进行融合和改造，展现出巨大的资源整合能力。“互联网+农业”正以一种新的业态表现出前所未有的勃勃生机和难以估量的巨大能量，从而为农业供给侧结构性改革提供了技术进步和发展模式方面的重要支撑。

三、推进农业供给侧结构性改革的主要任务

就总体而言，我国农业供给侧结构性改革面临着保护产能、优化结构、降低成本、补齐短版和修复生态的艰巨任务，不可能一蹴而就，必须有打持久战的充分准备。由此，当前推进农业供给侧结构性改革的当务之急应从如下五个方面实现重大突破：

一是强化农业经营体系建设。在农业老龄化矛盾不断加剧条件下，分散的小农户经营是不可能承担起农业供给端优化产业结构的重要任务的，必须全面创新农业经营体系，实现对农业转型升级的基础性制度支撑。首先，应在进一步深化土地三权分置改革基础上，加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社等更稳定和更具规模理性的新型农业经营主体。其次，要通过健全培育体系、建立资格制度和完善支持政策，加大力度培养造就高素质的新型职业农民队伍。再次，应强化政策支持，进一步促进服务主体多元化、形式多样化、运行市场化，加快建立和完善与现代农业生产方式相适应的农业社会化服务体系。

二是优化农业支持政策。实施农业供给侧结构性改革要完成调结构、降成本、补短版等目标任务，无一例外地都必须适应新形势的重要变化不断优化农业支持政策，关键是要在两个重要方面实现突破。一方面是进一步优化财政投资体制，主要以新型经营主体为政策支持重点，通过制度创新提高财政支农政策的精准性和有效性，强化对重点领域和关键环节的政策支持力度。另一方面是建立和完善涉农资金整合平台，构建财政支农项目与新型经营主体的直接对接机制，有效提高财政资金投资效率。

三是调整粮食安全战略。保障粮食供给基本安全，是推进农业供给侧结构性改革必须坚持的底线。在新形势下，我国粮食安全压力会不断加大，粮食供求弱平衡和紧平衡将成为常态，以农户为主的“分散化”粮食安全保障模式将越来越难以为继。因此必须因势利导及时调整全省粮食安全战略，核心任务是以粮食优势产区为重点，以粮食专业大户、家庭农场、专业合作社为主体，主要依靠适度规模的规模优势和机械化替代人工的成本优势，实现向区域化的“集中式”粮食安全模式转换，由此完成我国粮食安全战略的重大调整。

四是全面实现农业绿色发展。优质农产品供给严重不足和农产品质量安全矛盾持续加剧，是我国推进农业供给侧结构性改革将长期面临的双重挑战。因此，必须以显著提升农业可持续发展能力为基本目标，全面实现农业绿色发展。重点是要大力拓展生态农业和循环农业等新的发展路径，实现保护与利用并重，兼顾保障优质农产品产出、确保农产品质量安全、优化农村生态功能的多元发展目标。应全面实施农业标准化战略，突出优质、安全、绿色导向。在提高农业资源利用效率、减少农业面源污染、健全农产品质量安全体系等方面实现重大突破。

五是进一步深化农村改革。我国推进农业供给侧结构性改革必须坚定不移地走深化改革之路，通过制度突破有效激发农业供给端的内生动力。一方面，要着力破除妨碍农业资源要素优化配置的体制障碍。加快农村土地“三权分置”改革和农村集体产权改革步伐，健全农村产权交易市场，促进农村资源要素实现更高效率和更高效益地优化配置。另一方面，应进一步深化农村金融和农业保险制度改革，不断创新产品，有效强化服务，探索构建与现代农业高投入、高风险特征相适应的新型农村金融和农业保险制度。（作者单位：四川省社会科学院）