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政府购买社区养老服务的法律规制

郑莹 高源

2017年05月16日08:09    来源:光明日报

政府购买社区养老服务是指政府与民间组织之间就提供社区养老服务签订合同,由政府出资,民间组织提供相应服务,最终保障老年人权益的实现。公民与社会的广泛参与,既可以激发公共服务生产者的良性竞争,提高养老服务的水平和效率,又有利于政府职能转变和服务型政府的建立。当前,我国已出台多部规范性法律文件,在一定程度上推动了政府购买社区养老服务的开展。但与此同时,也存在立法层级低、可操作性差等法律问题急待妥善解决。

政府购买社区养老服务中存在的相关法律问题

相关立法存在真空。除老年人权益保障法以外,我国政府购买社区养老服务的相关依据多散见于不同层级的规范性法律文件之中。我国现有的政府采购法虽然对政府采购问题进行了规范,但政府购买的养老服务具有一定特殊性,该法难以完全对应适用。由于我国缺少对政府购买社区养老服务针对性的法律规定,导致相关购买行为缺少规范,各主体行为缺少法律的制约,出现问题难以归责,老人权益受到损害后难以维权,且政府购买社区养老服务制度涉及面广,现有法规无法满足实际需要。

购买模式尚不统一。当前,委托性购买模式、形式性购买模式、直接资助模式和补贴模式在政府购买社区养老服务中均有应用。实施模式的不统一必然导致制度设计、购买行为和服务提供等无法作出统一的标准和监督。同时,委托性购买模式和形式性购买模式中选定承接主体是指定的而非竞争性的,资助模式并非“购买”,这些都不符合《关于做好政府购买养老服务工作的通知》(以下简称《通知》)中“公平、公正、公开选择承接主体”的规定,也无法适用选择承接主体的政府购买养老服务程序。尽管《通知》要求购买主体与承接主体签订合同,但这项规定并没有得到很好实现。

监督体系存在漏洞。《通知》和《政府购买服务管理办法(暂行)》中作出了健全监管机制的规定,但在实践中,政府购买社区养老服务普遍缺乏系统的评价体系和强有力的监督体系。虽然有的地方委托了独立审计机构对账目进行审计,但缺乏专门人员对服务提供过程中的技术问题进行监管,即使有些地方建立了具有专业人员的第三方监督小组,但这种第三方小组是由政府专门设立,不具有实质上的独立性。

社会组织资金不足。目前我国政府购买社区养老服务主要资金来源是政府预算,经费筹集渠道单一,资金投入有限。这种依赖政府资助的模式,难以满足日益增长的养老需求,不利于社区养老服务体系的发展和完善。由于缺乏足够的外部资金来源,提供养老服务的社会组织很容易通过收取服务费用的方式来完善和壮大自身,但这与公益福利性质相违背。

为政府购买社区养老服务提供法制保障

稳步推进相关立法。目前我国政府购买公共服务的法律依据主要是政府采购法,但该法的条款涉及的主要内容是货物以及工程的相关规定,对公共服务的规定少之又少,实践中多依靠政策、通知、办法等进行规制。《政府购买服务管理办法(暂行)》虽然已经将“公共服务”纳入“服务”的范畴,但是其他方面的规定却鲜有涉及。因此,笔者建议在现行的政府采购法中设定专章对购买公共服务进行规范,相关的条款至少包括购买范围、方式、程序、信息公开、监督评估等,以切实增强可操作性。在我国现行企业所得税法中,政府购买社区养老服务中提供养老服务的企业并不在可以免征企业所得税之列,这不利于减轻承接主体的资金负担,也与提供养老服务的福利性质不符,应将政府购买社区养老服务的承接主体提供的养老服务纳入免征所得税项目。

确立统一的服务合同购买模式。美国养老服务是通过市场化途径即公开公平公正的招投标实现的。招投标打破了政府对养老服务的垄断,使非营利组织通过公平竞争享有养老服务的提供权。服务合同购买模式是政府购买社区养老服务最理想的模式。服务合同购买模式是由政府的相关部门与社区养老服务的承接主体签订服务合同,双方按照合同约定行使权利和履行义务。承接主体一般为民间组织,该民间组织具有独立性,政府选择承接方的方式和流程公开、透明,具有一定资质的民间组织通过公平竞争都可以参与投标竞标,政府依照招投标法及其实施条例对参与竞标者进行调查评估,选择最优者签订购买合同,以达到最高的购买效益。服务合同模式中不涉及政府对民间组织的委托,由中介把社区养老服务的“订单”交给民间组织,民间组织按照“订单”进行自主的生产经营,发挥民间组织的主动性、专业管理水平和人才优势。

建立严格的监督体系。在政府购买社区养老服务的监督中,不仅要有政府组织工作人员开展的监督和服务对象的反馈监督,更要重视第三方监督机构的监督。我国应在社区养老服务领域建立专门的第三方监督机构,由专家参与,监督机构中的管理人员要经过严格遴选。为保证第三方监督机构的独立性,第三方监督机构的设立应不依赖于政府,其人事调配应由自身的人事部门管理。社区养老服务提供者所受到第三方机构的监督方式、标准和内容应由政府与其签订的合同明确规定。只有建立健全一整套严格完善的评估监督机制,政府与社会组织的合作关系才能实现良性循环。

鼓励社会组织的资金投入。解决资金的来源,有两个具体方法:其一,巩固财政拨款,并拓宽资金注入渠道。政府财政拨款是政府购买社区养老服务的最主要和最稳定的资金来源。拨款应在各级财政中作出单独列项,设置科目,明确使用方向,并应有逐年增长机制。其二,为社会力量进入养老领域做出政策支持,鼓励捐赠和民间资本的进入。在政府税费制度中为提供社区养老服务的民间组织提供优惠或免税政策,并适当纳入税法进行法律层面的保障,这能够在一定程度上减少社会组织的经济压力。

(作者:郑莹 高源 单位:辽宁大学法学院)

(责编:杨文全、谢磊)

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