特色小镇的发展理念与治理逻辑再思考

　　特色小镇的理念在现实中存在两个版本，一是国家发改委、住建部版本，另一个是浙江版本。从空间范围及行政建制意义上来理解，国家发改委和住建部聚焦的是以建制镇为单位的特色小镇的培育，基本可以称之为美丽特色小城镇。因此可以称之为“广义”的特色小镇。而浙江版本的特色小镇，主要是以提倡生产、生活、生态景观融合型的“非园区、非社区、非景区”为特征的，范围为3平方公里，核心区1平方公里的产、城、人、文一体化的特色空间聚落，因此可以称之为“狭义”的特色小镇。在美国，这样的空间聚落一般定义为“乡村都市”。

　　无论是广义的特色小城镇，还是狭义的特色小镇，都需要围绕“特色”来进行创建、培育和发展。从目前国内风起云涌的特色小镇的建设浪潮来看，一些基本问题还需进一步厘清，具体而言，包括特色小镇的发展理念、治理理念、治理结构、治理模式和治理评估体系，都需要有深入的探索。

　　特色小镇发展理念的更新

　　所有的特色小镇，都是基于构建“特色”为主基调的小镇发展理念。所有特色小镇的成功，都需要构建可持续的发展能力。因此，特色小镇能否成为可持续引领地方发展的“增长区”，需要厘清三大核心命题。

　　特色小镇的发展建设必须尊重产业发展规律。特色小镇是以特色产业为主导的发展模式，必须特别重视研究产业发展趋势和市场发展规律，实施精准产业定位。比如，浙江省特色小镇发展的产业定位主要聚焦于信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业，并兼顾茶叶、丝绸等历史经典产业的“7+1”产业特色形态。这些特色产业属于“新+古”两大类。7大新类需要依托强大的创新创业的要素植入，传统的历史经典类产业则需依托全新的市场运作模式来推陈出新，继续形成市场竞争力。江苏省特色小镇特色产业的定位主要聚焦高端制造、新一代信息技术、创意创业、健康养老、现代农业、历史经典等特色优势产业和旅游风情小镇。与浙江版本相比，江苏版本属于典型的“6+1”形态，并把历史经典产业作为核心门类，同时将旅游风情小镇作为特定类型进行补充。总体上看，浙江和江苏的特色小镇的产业定位范畴基本符合现代社会产业转型需求。但这些特色小镇的定位除了需要因地制宜进行规划定位之外，更需要从各自的产业培育、企业招商和企业培育层面，强化推动构建特色小镇的特色产业市场竞争优势，其关键点是要能够同时建立迈克尔·波特所提出的“目标集聚与差异化”两大竞争优势。特色小镇不能仅仅依靠前期政府资金或产业基金的推动。如果没有形成符合产业发展规律的特色产业作为基础，特色小镇将只能是昙花一现。

　　特色小镇的发展必须尊重城镇化发展规律。特色小镇为什么特别强调在城市周边的城郊结合处规划建设，主要是基于城镇化发展规划的需求。尤其是大城市的郊区，是城市实施有机分散的重要空间落点。城郊结合处的近郊区或交通条件好的远郊区，既能够与城市中心区保持密切的城市要素联系，又能够为特色小镇的规划建设提供充裕的用地保障和生态条件。这样的城市区位条件，可以为特色小镇所需吸纳的就业人口提供便利的生活、教育、医疗、商务等条件，但现实中却往往被很多地方所忽略。特色小镇的成功，首先是能够吸引创新创业资源，其核心是人才资源。如果特色小镇设在离城市太远或交通不便利的地方，将很难真正吸引足够条件的创新创业人才，特别是青年人才。所以，以核心产业为主导的特色小镇的规划建设，需要重点关注不同城市的城镇化发展空间增长与生活方式规律，选择与中心城市无缝连接的区位空间，做到“近乡不离城”，确保特色小镇的就业人口及其家庭成员能够随时拥抱城市生活方式和城市公共服务设施，又能够享有较好的郊区生态环境。

　　特色小镇的发展必须尊重规划与运营并重的规律。很多地方才刚刚启动特色小镇的发展，大多还处于规划阶段，尚未在运营上下功夫。但事实上，特色小镇的招商营运和管理，同样十分重要。因此，建立规划团队与运营团队的同步工作模式，十分必要。规划与运营团队同时需要从产业研究、空间规划、建设管理、招商运营、小镇治理等方面进行紧密合作与沟通，既不能形成规划、运营两张皮，也不能形成重规划、轻运营的局面。而是要在初期就树立规划与运营并重的理念，或者进一步树立以“运营为导向的规划”理念。特色小镇的区位选择、规划设计、建设施工都是为了更好的培育“生产、生活、生态”融合的产、镇、人、文、生态一体化的特色空间，围绕特色小镇的可持续运营和发展，需要探寻强化小镇所有要素间的有机融合、有机互补、有机增益的结构和路径，从而避免特色小镇失败的命运。

　　有了对特色小镇发展规律的基本共识，才能在规律基础上建立科学的治理结构和治理模式，特色小镇既不能是政府的一厢情愿，也不能变成新一轮的房地产项目开发，成为房地产投资开发企业的新猎物。必须在清晰认识三大发展规律的基础上，形成特色小镇发展建设的治理共识。

　　特色小镇治理结构与治理模式的创新

　　所谓治理，简言之就是建立最大范围共识，集聚最大资源，推动达成最大公共目标。全球治理委员会1995年对治理的界定是，或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。特色小镇的治理，主要包括政府各层级、各部门，规划建设主体、运营主体、企业、就业人员及社区主体等都需要对特定的特色小镇的发展战略、发展规划、治理结构、运营管理等建立共识。因此，要实现上述目标，特色小镇需要在治理观念、治理结构和模式上进行创新，要充分挖掘“利益相关者”的资源和潜力，提升各方参与的积极性。

　　首先，建立特色小镇治理的科学流程。特色小镇的治理，既有国家宏观的规划，省市层面中观的推动，也有具体特色小镇层面的微观发展建设。在宏观层面，我们不建议搞量化指标来规约全国性特色小镇的运动式的推动和建设。特色小镇作为一种新型城镇化的产、城、人、文一体化的新实践，本身需要天时、地利、人和的要素汇聚周期。不能将国家宏观层面的引导型文件传达到地方就变调为“刚性刺激型”行动纲领。笔者发现，从去年开始，全国多省市都在一窝蜂地发展各种形态的特色小镇，由于大家都在各自阵地大搞规划，最终必然导致省域范围内出现新的、重复性的特色小镇定位，一个典型的代表就是当前各种文旅小镇遍地开花。这些特色小镇规划并没有做科学、精细的前期研究和比较分析，都以“利好”地方发展为出发点，规划单位有意识地“帮助”地方政府论证特色小镇的可行性。因此，规模性推动特色小镇建设，必须要从宏观治理层面上反对一窝蜂，淡化“计划经济”色彩的量化指标。同时要从省级层面加强对特色小镇规划定位的统筹引导和指导，建立省级层面的统一报建体系，建立专家决策委员会来审核各地特色小镇的规划定位和建设。最后还要强化地方干部培训，在特色小镇建设的共识基础上，真正遵循因地制宜、特色凸显、市场可行、城镇可容、运营有保障等原则，扎实稳健地推动每一个特色小镇的规划、建设和运营。从宏观、中观、微观层面构建特色小镇发展与治理的科学流程。

　　其次，特色小镇治理结构应建立多方参与的治理委员会制度。特色小镇的产业定位、规划、建设、运营、企业、就业、物业管理等每一个环节的相关参与者都可能影响特色小镇的可持续发展。比如很多规划机构本身没有企业培育和产业研究的专业能力，为了概念而规划设计的特色小镇，最终难以对接现实需求，导致特色小镇规划定位“好看不好用”。因此，需要从一开始就建立特色小镇发展治理委员会，从目前的行政化方式中进一步优化调整结构，吸纳产业规划、城乡规划、建筑设计、运营方主体、目标企业、创业者代表、青年就业人员代表、物业管理公司代表、社区居民代表等具有广泛代表性的人员参与全程项目推进和决策会议。最终形成政府、企业、个体、社区多元主体共同参与的治理委员会，共同参与讨论、沟通和决策各项发展议题。这种模式看似增加了治理决策成本，事实上是优化了治理和决策效能，能够集聚最大资源为推动最大目标服务。当前很多特色小镇的建设发展，还是以地方政府为主联合相应的规划单位、投资单位形成的单向度的“主辅”型结构，各种项目公示也流于形式，基本上没有具备真正的“治理”结构和范式。在国家治理现代化的大背景下，在特色小镇建设的浪潮中，要在遵循特色小镇的发展规律基础上，真正回归治理，从结构上进行完善，实为必需。

　　最后，确立政府与市场合作型的特色小镇投资建设和运营管理模式。虽然特色小镇是政府推动的新型城镇化发展载体和经济增长空间，但一旦进入建设和招商周期，必须要加强完全市场主体形态的建设和运营管理机制的建立，从目前政府力推的特色小镇建设PPP模式来看，政府与投资方仍然存在“两张皮”的问题。政府应该建立以特色小镇土地租赁方式为基础的特许开发经营模式。政府主要负责管控好特色小镇规划定位、建设规划方案与实施标准、产业招商的企业入驻审批等事项，其余完全交由特色小镇的投资、建设、运营主体。政府可以通过较低的土地租赁价格特许给相应的投资发展商，由发展商按照政府认可的规划建设方案和特色小镇产业培育方向来开展建设、招商和营运。这种模式对投资发展商有更高要求，摆脱卖地型特色小镇模式，跳出打着特色小镇名义行房地产开发的老路。当然特色小镇运营好了，具备了产业可持续发展能力之后，政府可以有条件地出让部分前期租赁的土地给投资开发企业作为成本补偿。这样一来，政府可以通过与投资发展商建立以特色产业可持续发展为目标的“考核”机制，以“后补”方式将土地定向出让给投资发展商，这既约束了投资发展商，同时也保持了相应的激励机制。特色小镇发展建设一定不能走房地产开发的老路，一定要走一条能够确保产、城、人、文融合且可持续发展的新型城镇化之路。

　　就全国而言，特色小镇发展有其各自规律，既不能以计划经济的方式来推动，也不能以行政化的方式来实施，需要建立科学、可行、权责明确的特色小镇治理体系，绝不能走入“特色小镇发展与治理陷进”，那将是对资源的极大浪费。

　　特色小镇的发展治理需建立科学严格的评估标准

　　特色小镇的培育和评定需要建立科学、严格的评估标准和体系。在各地推动的特色小镇培育和建设过程中，尽量实施以一年规划报批、三年期中期、五年期终审的方式来进行评估和奖励。以三年中期、五年终审的方式分别进行考核评估和终审验收，并分别给予相应的奖励。周期既不能太短，也不能太长。

　　首先需要考核评估特色小镇的产业特色与特色产业。产业特色主要基于特色小镇内部产业是否具有某种产业的集聚度，是否具有龙头型企业，是否已形成国内外的影响力和较高的投入产出比。特色产业主要考察特色小镇的产业在一定区域范围内的产业特色化发展形态，是否具有特色竞争力和特色产业的品牌影响力。这可以根据不同门类的产业建立相应的指标体系。但必须要严格强化考核产业特色化程度和特色产业的竞争力水平。

　　其次是要特别评估特色小镇的可持续发展能力。特色小镇的产、城、人、文的融合一定是以产业为基础。因此，特色产业发展的可持续性便是重要的考核内容。五年终审期，应该能够从产业特色、企业运营能力、企业创新能力、产业发展容量、市场趋势等做出基本判断。同时也需考核生产、生活、生态、文化等相融指数，从而评估出特色小镇的规划、发展、运营、治理的综合水平。

　　除此之外，尽管特色小镇的发展历程也可以有动态转化与特色置换的可能性，但这仅仅是针对欧美老牌特色小镇而言，他们的城镇化早已经历了几十年、上百年。美国早期大量的以矿业开发、石油开发、森林工业开发等为特色的“森工小镇”，随着世界政治、经济、社会、文化的巨变，经历过大规模的普遍衰退。在新近的十多年中，一部分小镇经由旅游、文化、创意产业的植入，重新获得了发展，成为了新的独具特色的小镇，如温泉小镇、电影小镇、音乐小镇、慢生活小镇、迪斯尼小镇等。而中国城镇化历史较短，特别是我们的特色小镇建设刚起步不久，不能先入为主地预设置换特色的命题，应该着眼于建立以中长期性特色化发展愿景为主要考察周期的特色小镇。

　　当然，罗马非一日建成，建设特色小镇也不是一朝一夕的事情。特色小镇建设的成功与与否，也需经由历史去检验。但是，面临正在如火如荼推进的中国特色小镇建设浪潮，为了少走弯路，不走老路，避免进入死路，我们迫切需要建立特色小镇发展新共识，通过特色小镇治理体系的更新和创新，推动更多地区能够找到一条健康、可持续的特色小镇发展之路。

　　【本文作者为南京大学城市科学研究院副院长；本文系江苏省社会科学研究基金项目“江苏中小城镇发展动力研究”部分成果，项目编号：15JD35】