财政政策如何更加积极有效

李克强总理在2017年《政府工作报告》中提出要继续实施积极的财政政策。当前，财政政策实施的外部环境发生了新变化，为使财政政策更为积极有效，需要摒弃狭隘的财政观，优化积极财政政策的目标和任务，调整财政政策的重心，盘活财政资源和社会资源，提升财政应对不确定性的能力，着力解决制约经济发展的深层结构性因素。

财政政策实施外部环境的新变化

2017年1—2月份，宏观经济“筑底”趋势日益明显，延续了2016年下半年好转的趋势。固定资产投资同比增长8.9%，制造业、基础设施和房地产开发三大领域投资增速全面回升；民间固定资产投资自2016年9月以来持续回升，2017年1—2月份同比名义增长6.7%，增速比去年全年提高3.5个百分点；自2016年2月以来，制造业采购经理指数（PMI）总体持续好转，今年2月份达到51.6%，连续5个月处于51%以上；工业生产者出厂价格（PPI）自去年9月“转正”以来持续增长，表明供求关系发生了变化，工业领域由通缩转变为恢复性的上涨。此外，还应注意影响宏观经济的一个重要中观和微观现象：市场出清、行业集中度提升，在供给端完成了部分市场自我修复。经过四五年的市场出清，经过“寒冬”磨砺而坚持下来的企业，虽实现扩张仍尚需时日（大约一至两年），但暂无生存之虞。并且经过这一轮的市场出清，行业集中度明显提升，也为经济总体趋稳带来积极因素。同时，经过市场的自我调节，去库存加快，特别是房地产去库存有了明显进展。市场出清和部分自我修复，使经济下行压力有所缓解。

同时，也应看到，我国经济发展中的根本性矛盾尚未得到很好解决，经济增长的基础仍不牢固。虽然经济“筑底”趋势日益明显，但根本性矛盾，特别是重大结构失衡问题尚未完全解决，对未来经济增长带来了一定压力。例如，新动力尚未担当经济回升的“主力”，“传统色彩”依然浓厚，经济好转更多的是依赖传统动力，新经济占比仍不高，新旧动能转换任重道远；作为经济状况“晴雨表”的民间投资，增速仍处于低位，表明市场预期并未完全恢复，并且增长的原因主要是PPP项目的拉动和第三产业的改善；实体经济生产经营困难仍然较大，高成本抑制企业发展的问题未得到根本解决，影响企业投资和创新能力；资源的优化配置状况未得到根本改善，部分区域房地产价格快速上升对经济增长产生抑制效应，等等。此外，我国外部发展环境的不确定性增加，尤其是美国在贸易、投资、税收、货币等政策上的不确定性，使我国经济企稳回升之路充满变数。

优化、调整积极财政政策的目标和重心

近年来，我国的积极财政政策主要围绕供给侧结构性改革的“三去一降一补”五大任务展开，其重心在于减税降费和以PPP的方式推动基础设施投资。积极财政政策在稳定经济运行、推动经济结构调整方面发挥了重要作用。随着财政政策实施的外部环境发生了新变化，为提高财政政策的效果，需要优化、调整政策的目标和重心。

依据宏观经济形势的新变化，今后一段时期财政政策的目标在于，尽快促使经济完成探底，并着力化解结构性失衡，激活经济，培育新的竞争优势。这就要求在立足短期对冲经济下行力量的同时，着力解决制约我国中长期经济发展的深层因素。为此，积极财政政策的重心应由“数量对冲型”为主的政策取向转向“结构调整型”为主的政策取向，即由注重弥补有效需求不足向注重解决结构性失衡的政策转变。在经济下行的始发期，财政政策主要立足于弥补有效需求不足，对冲经济下行，稳住经济，因而，此时的财政政策更多呈现“数量对冲型”特点。但随着下行力量减弱、经济渐趋稳定，则要更加注重解决影响经济发展的深层次问题，财政政策便呈现“结构调整型”特点。对于我国当前而言，应将财政政策的重心转向解决结构性失衡、培育新的竞争优势。不仅要优化财政投资的方式和结构，弥补经济社会发展“短板”，而且要优化企业的发展环境，创造有利于工业创新发展的税费环境，以新的比较优势催生经济发展新动力。

以“结构调整型”为主的财政政策取向，需要优化支出结构和制度环境。在财政支出上，应结合我国当前的扶贫任务，既要注重基础设施等物质形态的“硬件”建设，也要注重社会保障、医疗卫生、环保、公共就业服务等经济社会发展的“软件”建设，特别是要强化维护人的生存权、健康权和发展权等方面的各项社会性支出，形成有利于提高公众可行能力的支出结构。在财政收入上，不仅要考虑“收入数额”这一指标硬件，而且要更为重视产生收入的“制度软件”。注重收入制度的公平性和合理性，消除税制的不公平问题，体现公平正义的社会价值观和共享的发展理念，消除影响持续健康发展的内在障碍。

拓展财政政策的空间

当前，社会上流行的财政观已成为财政政策的羁绊，束缚其作用空间。这一财政观主要体现在三个方面：其一，将赤字和债务混同，认为2016年中国实际赤字远超10%，并将扩大赤字等同于扩大债务。其二，以税收占比不高、财政支出压力较大为由，认为没有减税的空间，应减费而不是减税。其三，减税、增加支出、控制赤字不能同时实现。倘若依据这些观点，财政政策难以发挥更为积极有效的作用。

此三种观点有一个共同的问题，即忽视了我国财政经济基础的特点，仅在狭隘的收支里打转转、看问题。我国以公有制为基础的所有制结构和存在巨量国有资本资产，与其他市场经济国家有着根本区别，这就决定了我们不能将分析和解决问题的思路束缚在狭隘的收支里。对于第一种观点，赤字和债务虽有关联，但二者并不相同，债务是存量概念，赤字是当年一般公共预算收支差额。我国赤字的“建设性”和“生产性”特质，庞大的国有资产和国有资源形成“防护堤”，意味着我们对当前的财政赤字不必过于担忧。扩大赤字和消减债务并不矛盾，我国赤字政策的正确使用，应以调整债务结构、清理和压缩地方政府及其融资平台的债务规模为基础，防范地方债务风险。对于第二种观点，如果仅从数量和政府收入结构上来看，税收占比相对较小，减税似乎没有空间，但我们需要认识到当前造成企业和居民税负感较重的根源在于税制因素造成的税负结构不合理，即从税收最终负担（税收归宿）上看，中低收入者承担了过高的税负。同时，第二种观点仅从收入流量看待减税，忽视了财政资源的存量。第三种观点亦如此，如果考虑公共资源和财政资源的存量，减税、增加支出、控制赤字可以同时实现。

财政政策更加积极有效，需要摒弃狭隘的财政观，不能从“会计”和“出纳”的视角去理解财政，而要立足我国经济的结构特点和运行规律，站在“财政是国家治理的基础和重要支柱”的高度去认识财政。为此，财政政策需要由注重财政收支“流量优化”向注重“财政资源全局调整”转变。如果仅从财政收支流量着手，优化收支结构，虽然能起到一定作用，但很难解决我国当前由资源配置引起的结构性深层问题。推进公共资源全局调整，解决结构性矛盾，则是解决当前经济问题的治本之策。

首先，推行公共资源全局调整，缓解财政压力，激活经济活力。调整地方国有资本（资产）存量结构，兼并重组、处置低效国有资产，解决因地方融资平台和“僵尸企业”而导致的经济资源配置低效问题，激活社会资本，使资源在社会整体层面得到优化配置；按照共享的理念，完善公共资源有偿使用制度，加快提高国有资本收益上缴公共财政比例，用于保障和改善民生；将部分国有产权划归社保，充实社保实力，减轻财政压力；统筹财力分配，改革国有土地出让金等收入和资金使用机制，增强地方政府统筹财力的能力。

其次，统筹税费关系，完善促进制造业发展和社会公平的税收制度，消除抑制产业升级的税收因素。不能将我国当前的减税局限于一般意义上的泛泛减税，只是简单地下调税负或减免税收，而应矫正制度带来的纳税人税负结构不合理问题，在结果上必然表现为有增有减。适当下调增值税和企业所得税税率，改革、完善个人所得税，调整消费税征收范围和税率水平，并针对部分奢侈性产品和特殊消费行为，开征特定消费税。

最后，调整债务结构，提高财政赤字容忍度，优化赤字政策。当前政府债务的主要风险不在于总量，而在于结构。为此，需要调整债务结构，适当扩大中央债务规模，提升赤字政策的效果。债务置换将矛盾和风险后移，只能解燃眉之急，并不能从根本上解决问题。应根据经济发展和财力状况，采取转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务，压缩地方政府及其融资平台的债务规模。