强化制度建设 提升代表履职实效

　　人大代表受人民委托行使权力，通过制度建设提升履职实效，让人大代表更能经受人民监督，倾听人民呼声、回应人民期待，使人大代表的履职能够真正解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起人民的智慧和力量。

　　人大代表是国家权力机关组成人员，是人民代表大会的基础和细胞。代表的履职，关系到人民代表大会的运行功效，关系到人民当家作主的实现程度，关系到国家决策的质量和水平。代表履职是否到位，取决于代表履职的意愿、能力和环境。

　　履职意愿是决定代表履职实效的动力

　　愿当、想当、乐当代表，是代表履职的主观条件。为此，代表需付出足够的时间、精力和热情，需要具备奉献精神、政治责任感和社会使命感。所以，需要从制度上，由外而内地激发代表的履职意愿。

　　一是完善候选人与选民或代表见面制度。我国《选举法》第33条规定，“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况”。实践中，有些地区介绍代表候选人的情况比较简单，只有姓名、性别、出生年月、党派、民族、文化程度、单位及职务等基本信息。至于推荐理由，选民或代表可能了解不够。《选举法》规定，“推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”。但因为用语是“可以”而非“应当”，所以实践中对这一程序的重视度还不够。同时，《选举法》规定，“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题”。但由于是“根据选民的要求”才组织与选民见面，所以这一程序在实践中可能并不会完全实现。因此，如何从程序上甄选出有意愿的代表，并促进选民对候选人的了解和信任，需要法律作更精细的设计。

　　二是健全代表履职考核制度。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）第5条规定：代表在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。也就是说，代表履职的时间段包括会议期间和闭会期间两部分。其中，会议期间的履职包括参加会议、审议议案和报告、提出议案、选举、表决、提出建议、批评和意见等，闭会期间的履职包括参加代表小组活动、视察、专题调研、列席有关会议等。代表的履职态度和质量，需要具体的考核制度来衡量，通过定期考评，使人大代表的履职情况尽可能实现量化，进而增强代表的履职意识，激发代表的履职热情，并为代表的履职效果评价提供依据。

　　三是完善代表退出机制。人大代表是以集体的方式行使国家权力，代表个人不能处理和决定问题，但人大讨论决定问题，离不开代表的参与。人大通过的法律、决议、决定，虽然不是代表个人的意见，却包含着每个代表意见的成分。根据人民代表大会议事规则，会议的举行和议案的通过，都要达到一定的人数要求。我国法律明确规定，未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止。为此，实践中需要严格代表请假制度和程序，对于不能按时出席会议、开展代表工作不热情、参加代表活动不积极的代表，应该畅通代表退出机制，从而激发人大代表队伍的生机和活力。

　　履职能力是决定代表履职实效的关键

　　人民代表大会职权广泛，立法、决定、监督、任命，每一项职权的政治性、法律性、专业性、程序性都很强。人大代表要在本职工作之外，掌握人大工作必备的知识和能力，还需要从制度上加以完善和助力。

　　一是选举前把关。2016年出台的《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》，强调要严格人选标准和条件，突出政治标准和道德品行，并明确要求，没有履职能力或当选后不尽责、履职意愿不强的，一律不得推荐提名或继续提名为人大代表。这一要求在实践中应严格落实。代表选举时，尽量把那些愿意为民办事，又具备较高的思想理论水平、政策法律水平和参政议政能力的人，吸收到人大代表队伍中来，从源头上提升代表队伍整体的理论素养和履职能力。

　　二是任职后培训。人大代表是各方面的优秀人物代表，但并不意味着其必然具备较强的履职能力，所以履职培训就成为现实需要。自2005年全国人大启动首次代表培训以来，各级人大对代表的履职培训收效明显。人大代表是什么、干什么、怎么干，通过系统的履职培训，能够让代表熟悉人民代表大会制度，掌握履职所需的法律知识和其他专业知识，了解代表议案和建议的提出以及办理等。这些好的经验做法值得进一步坚持和完善。不同层级的人大有不同的培训对象和需求，实践中应增强培训的针对性、时效性，使代表在掌握履职的基本知识之外，更能结合自身实际，迅速准确地定位，找到履职的切入点。

　　三是建立相应的激励和约束机制。很多地方人大在实践中已经进行了积极探索和创新。比如，有些地方建立了代表履职档案制度，将代表履职能力、履职成效作为换届连任提名人选的依据之一。有的地方开展评选优秀议案、建议活动，一定程度上起到了引导、激励作用。除了正面的带动，许多地方也开展了科学可行的惩戒机制。比如，对于缺乏责任感、长期无所作为的人大代表，对其进行通报、诫勉谈话甚至劝辞等。这些做法对促进代表履职具有积极作用，值得认真总结并依法加以规范。

　　履职环境是决定代表履职实效的保障

　　代表要真正发挥履职实效，除了代表内在的意愿和能力，还需要客观条件保障，包括良好的履职氛围和环境。

　　一是时间保障。《代表法》第33条规定：代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。这就意味着，凡是本级人大或者常委会安排的代表活动，单位必须予以时间保障，不能以种种理由不予批准。当然，人大或常委会对闭会期间的活动安排应尽可能规范化，避免对代表单位和代表本职工作造成过多冲击。

　　二是物质保障。《代表法》第34条规定：代表按照本法第33条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。这一规定是从物质上解决代表的后顾之忧。但在现实中这种补助金额并不多，代表的活动经费也极为有限。在国力日益增强的背景下，加大代表履职物质保障力度，既有必要性，也具可行性。

　　三是权利保障。《代表法》第31条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”在各种会议上，包括人代会会议、常委会会议，还有常委会组织的其他会议上的发言和表决，都不受法律追究。非经特别程序，不得剥夺代表的人身自由。这些举措进一步消除代表履职顾虑，保证代表在没有压力和限制的情况下充分表达意见，为人大代表创造一个畅所欲言、直抒己见的制度环境。

　　习近平总书记指出，“人民代表大会制度之所以具有强大的生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中”，“这一基本定位，什么时候都不能含糊、不能淡化”，人大代表受人民委托行使权力，通过制度建设提升其履职实效，能让人大代表更能经受人民监督，倾听人民呼声、回应人民期待，使人大代表的履职能够真正解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起最广大人民的智慧和力量。