从政府工作报告看扩大对外开放的新形势新布局新体制

今年全国两会上，李克强总理所作《政府工作报告》为全国人民交上了一份令人满意的答卷。这份报告既有政治高度，又有理论深度；既有统揽全局的广度，又有攻坚克难的力度；既有和平崛起的风度，又有执政为民的温度，让我们深受教育、倍受鼓舞、充满信心。

首先，总体上看，政府工作报告有四个鲜明的特点：

一是深邃的战略眼光。总理在工作报告中，无论是工作回顾，还是工作部署，都是站在当今风云变幻的世界格局大背景下，特别是勇于直面当今国内经济社会发展阶段性困难和问题，不回避，不遮掩，也不妄自菲薄，准确把握国家发展的历史方位和国际定位，深入分析走好新长征路的比较优势和短板所在，对症下药，精准发力，作出了科学论断。总理指出，困难不容低估，信心不可动摇。我们坚信，有党的坚强领导，坚持党的基本路线，坚定不移走中国特色社会主义道路，依靠人民群众的无穷创造力，万众一心、奋力拼搏，我国发展一定能够创造新的辉煌。

二是宏大的科学布局。总理在工作报告中，按照“协调、创新、绿色、开放、共享”新发展理念的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，坚持以提高发展质量和效益为中心，坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，着力做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，对2017年工作作出了全面部署。我国发展处在爬坡过坎的关键阶段。总理指出，“我国发展到现在这个阶段，不靠改革创新没有出路。”同时，总理还指出，“面对国际环境新变化和国内发展新要求，要进一步完善对外开放战略布局，加快构建开放型经济新体制，推动更深层次更高水平的对外开放。”改革和开放依然是推动我国经济社会发展的强大动力。

三是强烈的实干精神。在全面工作部署的基础上，总理在工作报告中，又对九个方面的重点工作进一步作出了具体阐述，即深入推进“三去一降一补”，深化重要领域和关键环节改革，进一步释放国内需求潜力，以创新引领实体经济转型升级，促进农业稳定发展和农民持续增收，积极主动扩大对外开放，加大生态环境保护治理力度，推进以保障和改善民生为重点的社会建设和全面加强政府自身建设。这些工作部署，坚持问题导向，每一项工作任务都有具体要求、具体措施和具体的工作进度，非常务实。

四是浓郁的民生情怀。政府的一切工作都是为了人民。总理指出，要践行以人民为中心的发展思想，持之以恒为群众办实事、解难事，促进社会公平正义，把发展硬道理更多体现在增进人民福祉上。其中，总理在谈到就业问题时指出，“我们必须牢牢抓住就业这一民生之本，让人们在劳动中创造财富，在奋斗中实现人生价值。”在谈到教育问题时指出，“我们要发展人民满意的教育，以教育现代化支撑国家现代化，使更多孩子成就梦想、更多家庭实现希望。”在谈到健康中国建设时指出，“坚持源头控制、产管并重、重典治乱，坚决把好人民群众饮食用药安全的每一道关口。”在谈到民生保障问题时指出，“切实做好托底工作，使困难群众心里有温暖、生活有奔头。锲而不舍解决好农民工工资拖欠问题，决不允许他们的辛勤付出得不到应有回报。”在谈到文化事业时指出，“人民身心健康、乐观向上，国家必将充满生机活力。”在谈到社会治理创新时指出，“大力整治社会治安突出问题，全方位提高人民群众安全感。人命关天，安全至上。必须持之以恒抓好安全生产。”等等。这些论断深刻揭示了人民政府的本质，在情感上引发了人民群众强烈的共鸣和认同，从而让政府工作报告有了感人肺腑和凝心聚力的温度。

其次，报告分析了扩大对外开放面临的新问题和新机遇：

一是扩大对外开放面临的新问题。改革开放以来，特别是2001年加入WTO以来，中国在全球贸易中的地位发生了根本性变化，在新形势下需要加快培育外贸竞争新优势，实现我国外贸由量的扩张到质的提高，不断地巩固我国的贸易大国地位，推动我国向贸易强国转变。中国已经成为全球贸易大国，2016年货物进出口总额达到24.3万亿元，从出口低端初级产品，升级到出口制成品为主，中国的贸易结构不断优化。问题是：近年来中美、中欧等贸易摩擦增加，特朗普上任，美国推行贸易保护主义政策，逆全球化思潮抬头，肯定会对中国产品向美国出口带来新的问题和困难。中国必须应对和破局。长期以来，我国出口导向的发展模式对中国经济增长发挥了引擎作用，2012年以来外贸增长放缓、停滞、甚至负增长，发动机熄火了，对经济增长的影响很大。在新形势下，还要避免陷入比较利益陷阱，外贸出口结构需要升级。2016年服务贸易却保持了较快增长，2016年服务进出口总额53484亿元，比上年增长14.2%，占对外贸易的比重攀升至18%。中国服务贸易逆差扩大，在金融业、旅游业、文化产业、技术贸易等方面急需提高竞争力。印度、和越南等国家的开放政策对中国形成新挑战。中国利用外资也面临一些挑战。比如中国国内劳动力工资上升快、生产要素成本优势在减弱，欧美日等传统上以对外投资为主的发达国家鼓励制造业回流，对外投资规模在减少。周边国家纷纷出台一些吸引外资的优惠政策，与我国的竞争加剧，2016年印度吸引外资量超过中国。

二是全球经济一体化进入创新竞争的新时代、带来全球新的战略分工的新机遇。从历史的潮流判断，尽管出现了美国特朗普的反全球化政策、英国脱欧对欧盟一体化进程产生困扰，但是全球经济一体化趋势不会改变，全球化正在加深，而不是相反，从产品全球化、到服务全球化、再到创新全球化，这是大趋势。全球化正处于百年历史的大转型时期，或者说新旧动力转化时期，20世纪初以来，汽车、石化、钢铁、电力等为代表的产业革命的动力，已经基本上释放完毕，新的世纪交替时代，面临新一轮科技革命和产业革命的重大机遇，以新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料为代表的新兴产业正在兴起，世界各国纷纷推出创新竞争的新战略，抢占全球经济新的制高点，例如美国制造业回归计划、美国制造业创新网络计划、创业美国计划、日本战略特区、德国工业4.0、新工业法国等等，中国经济进入新常态，正在大力实施创新驱动战略，在北京、上海布局科技创新中心等，大力推进大众创业、万众创新，中国制造2025等，因此，对中国扩大对外开放提出新要求，加强国际创新合作，人才交流、科技和教育合作。国际货币基金组织（IMF）1月发布的《全球经济展望》提升了全球经济增长预期，包括主要发达经济体和新兴经济体经济增长的预期，预计2016年全球经济增长为3．1％，2017年为3．4％，2018年为3．6％。经合组织（OECD）发布的报告，也不同程度地提升了中国、美国、日本等一些国家今年经济增长的预期。这些都对中国发展和扩大开放带来积极影响。

第三、报告明确提出了扩大对外开放的新布局、新目标：

一是“一带一路”建设的务实推进是中国扩大对外开放的新空间。面对中国与美、欧、日等发达国家的贸易额增长遇到瓶颈，习总书记、中国政府2013年提出一带一路建设，是打主动牌，引领未来30年的全球经济贸易格局，以“一带一路”为统领，构建我国全方位开放发展新格局。一带一路沿线64个主要国家，GDP占全球16%，人口占全球44%，贸易总额占全球22%，是中国扩大对外开放的新空间。“一带一路”是我国主动应对全球形势深刻变化，统筹国内国外两种资源、两个市场作出的重大战略部署，它打破了之前以经济特区、自贸区为代表的点状、块状发展格局，从横向看，贯穿中国东部、中部和西部，从纵向看，连接主要沿海港口城市，并且不断向中亚、东盟延伸，这将极大改变我国区域发展版图，更多强调省区之间的互联互通，产业转移与承接，加快我国经济转型升级。2017年政府工作报告提出：“扎实推进“一带一路”建设。坚持共商共建共享，加快陆上经济走廊和海上合作支点建设，构建沿线大通关合作机制。深化国际产能合作，带动我国装备、技术、标准、服务走出去，实现优势互补。加强教育、文化、旅游等领域交流合作。高质量办好“一带一路”国际合作高峰论坛，同奏合作共赢新乐章。”“一带一路”沿线64个国家之间工业化水平差距较大，涵盖了工业化进程的各个阶段，中国与这些国家的经济互补性较强，在国际产能合作方面潜力巨大，应充分发挥各自的比较优势并实现“强强联合”。自2013年习近平主席提出“一带一路”倡议以来，我国对外投资合作快速增长。根据国家统计局公报，2016年我国对“一带一路”沿线国家进出口62517亿元。全年对“一带一路”沿线国家直接投资145亿美元；沿线国家对我直接投资新设立企业2905家，增长34.1%，直接投资金额458亿元。对沿线国家承包工程业务完成营业额760亿美元，增长9.7%，占同期我国对外承包工程业务完成营业额的47.7%。2016年，我国与有关国家和国际组织签署了40多份共建“一带一路”合作协议，同20多个国家开展了机制化的国际产能合作，签署了第一份双边战略对接合作规划，即中哈《“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》，第一份经济走廊合作规划纲要，即《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，结成互信友好、充满活力的“朋友圈”

当前中国在“一带一路”沿线开展跨国产能合作的产业，既有以轻工、家电、纺织服装为主的传统优势产业，以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃为主的富余产能优势产业，又有以电力设备、工程机械、通信设备、高铁和轨道交通为主的装备制造优势产业。“一带一路”产能合作还带动了中国铁路、电力、通讯等优势行业的相关技术和标准“走出去”，有利于提升中国在全球产业链和价值链中的地位。比如，印度尼西亚雅加达至万隆高速铁路项目是中国从技术标准和装备制造，到勘察设计、工程实施和运营管理等全方位整体“走出去”的第一单项目，具有标杆意义；已开工中老铁路，匈塞铁路也有力地带动了中国铁路标准和设备“走出去”。2017年高质量办好“一带一路”国际合作高峰论坛，将是推动扩大对外开放的新的里程碑，对于推进新一轮高水平对外开放，促进外贸创新发展，扩大国际产能合作，提高利用外资水平，提高国际影响力具有重大意义。

二是促进外贸回稳向好是个极其重要的短期目标。2016年，国务院出台了《关于促进外贸回稳向好的若干意见》，2017年进一步落实。在金融财税支持、贸易便利化、加工贸易、跨境电商等方面提出具体举措，力促我国外贸优化结构、转型升级、创新发展。落实和完善进出口政策，推动优进优出。扩大出口信用保险覆盖面，对成套设备出口融资应保尽保，设立服务贸易创新发展引导基金，支持市场采购贸易、外贸综合服务企业发展，加快外贸转型升级示范基地建设，促进加工贸易向产业链中高端延伸、向中西部地区梯度转移。推广国际贸易“单一窗口”，实现全国通关一体化。增加先进技术、设备和关键零部件进口，促进贸易平衡发展和国内产业加快升级。

第四，报告部署了扩大对外开放的新体制和新政策：

一是要统筹开放型经济顶层设计，构建开放新体制。2015年，中共中央国务院出台了《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，明确提出“主动适应经济发展新常态，并与实施“一带一路”建设和国家外交战略紧密衔接”，积极探索对外经济合作新模式、新路径、新体制。“加快培育国际合作和竞争新优势，更加积极地促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡，逐步实现国际收支基本平衡，形成全方位开放新格局”，构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制。

二是大力优化外商投资环境。“修订外商投资产业指导目录，进一步放宽服务业、制造业、采矿业外资准入。支持外商投资企业在国内上市、发债，允许参与国家科技计划项目。在资质许可、标准制定、政府采购、享受《中国制造2025》政策等方面，对内外资企业一视同仁。地方政府可在法定权限范围内，制定出台招商引资优惠政策。高标准高水平建设11个自贸试验区，全面推广成熟经验。引导对外投资健康规范发展，提升风险防范能力。中国开放的大门会越开越大，必将继续成为最富吸引力的外商投资目的地。”2015年中共中央、国务院出台了《关于构建开放型经济新体制的若干意见》明确要求进一步积极利用外资，营造优良营商环境。“改善投资环境，扩大服务业市场准入，进一步开放制造业，稳定外商投资规模和速度，提高引进外资质量。改革外商投资审批和产业指导的管理方式，向准入前国民待遇加负面清单的管理模式转变，促进开发区体制机制创新和转型升级发展。”2016年底，国务院出台了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施》的文件，2017年的报告，对这些文件进一步落实。比如说：通过修订《外商投资产业指导目录》以及相关的政策法规，大幅度放宽服务业、制造业、采矿业领域的外资准入限制。“中国制造2025”战略的政策措施，要同等适用于内外资企业，鼓励外商投资高端制造、智能制造、绿色制造，改造提升传统产业。支持外资依法依规以特许经营方式参与基础设施的建设，并且同等适用相关的支持政策。支持外商投资设立研发中心，与内资企业、科研机构开展研发合作。特别需要指出的是，《若干措施》指出，支持海外高层次人才在中国创业发展，为其依法依规提供出入境管理方面的便利，这将为促进引资和引智引技相结合创造更好条件。

三是进一步推进国际贸易和投资自由化便利化。报告指出“经济全球化符合世界各国的根本利益。中国将坚定不移推动全球经济合作，维护多边贸易体制主渠道地位，积极参与多边贸易谈判。我们愿与有关国家一道，推动中国－东盟自贸区升级议定书全面生效实施，早日结束区域全面经济伙伴关系协定谈判，推进亚太自贸区建设。继续与有关国家和地区商谈投资贸易协定。中国是负责任的国家，作出的承诺一直认真履行，应有的权益将坚决捍卫。”贸易和投资自由化是过去一百多年经济全球化的主要推动力，也是全球经济长足发展的主要推动力。贸易自由化是指一国对外国商品和服务的进口所采取的限制逐步减少，为进口商品和服务提供贸易优惠待遇的过程或结果。无论是以往的关贸总协定，还是现在的世贸组织，都是以贸易自由化为宗旨。改革开放以来，中国逐步走上了经济市场化和贸易自由化的道路，并取得了长足的进步。2013年设立上海自贸区，2015年设立广东自贸区(广州南沙自贸区、深圳蛇口自贸区、珠海横琴自贸区)、天津自贸区、福建自由贸易试验区。2016年8月31日，党中央、国务院决定设立中国（辽宁）自由贸易试验区、中国（浙江）自由贸易试验区、中国（河南）自由贸易试验区、中国（湖北）自由贸易试验区、中国（重庆）自由贸易试验区、中国（四川）自由贸易试验区、中国（陕西）自由贸易试验区7个自贸区。自贸区和一带一路是新形势下构建扩大开放新格局的纲和目。自贸区的核心是以开放倒逼改革，通过自贸区建设带动并推进金融、税收、贸易、政府管理等一系列改革措施的出台。同时，这些改革举措可为全国性的改革提供巨大的示范效应，在这个进程中，改革红利将会逐步释放出来，最终推动中国经济实现转型升级。新形势下，一方面，当今世界各国各地区之间的经济相互依存度正在不断加深。科技的进步进一步促成了经济的深度融合，有利于形成全球统一大市场，而资本趋利的内在动力也必然驱使企业不断提高在全球优化配置资源的能力，以寻求成本最低、利润最大化。另一方面，世界范围内正在形成规范经济行为和竞争行为的全球新规则，并以此为基础建立了全球经济治理新体系。中国要抓住全球化变革机遇，积极参与和引领国际贸易规则的制定，为引领新的经济全球化向前发展创造制度条件。（作者单位：对外经济贸易大学）