推进以人为核心的新型城镇化

编者按：近日，由国家行政学院经济学教研部编写、人民出版社出版的《中国经济新方位》一书正式出版发行。本书是国内首部系统阐述中国经济新方位的权威著作，紧密结合习近平总书记的重要讲话精神和中央经济工作会议精神，从“怎么看、怎样办、如何干、为谁干”四个角度深入分析中国经济新方位。本文系该书第九章“新空间——统筹城乡和区域协调发展”第一节摘编，以飨读者。

城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城镇化率由１９７８ 年的１７·９２％ 提升到２０１５ 年的５６·１％，城市数量、城市规模、城市经济总量也有了较快的发展，我国城镇化和城市发展已经进入新的发展时期。要坚持以人为本，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，着力解决“城市病”等突出问题，积极稳妥扎实有序推进城镇化，提高新型城镇化水平，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，走出一条中国特色城镇化和城市发展道路。

一、 正确理解新型城镇化的科学内涵

２０１３ 年１２ 月，中央城镇化工作会议分析了我国城镇化发展的形势，讨论了《国家新型城镇化规划》，提出了推进新型城镇化的战略部署。新型城镇化的提出，是经济发展进入新常态推进新型城镇化的新要求、新部署，正确理解新型城镇化的科学内涵，是准确把握新型城镇化的精神实质，自觉贯彻落实中央关于新型城镇化的战略部署，以更积极的态度和作为适应新常态和新发展理念的基本要求。以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化，是中央对新型城镇化科学内涵的高度概括，是中央深刻认识世界和中国城镇化发展规律、客观分析我国城镇化发展形势、主动适应经济发展新常态的理论创新成果。

以人为本是新型城镇化的实质，也是城镇化科学发展的根本保证，要坚持城市建设和城镇化同步推进，不断提高城镇基础设施和公共服务水平，使城乡居民平等参与城镇化进程，共同分享城镇化发展成果， 过上更加幸福美好的生活。

四化同步，就是要推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

优化布局，就是要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，科学规划建设城市群，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构。

生态文明，就是要把生态文明理念全面融入城镇化全过程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源， 强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

文化传承，就是要根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

二、 准确把握新型城镇化的重点任务

推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。根据国内外城镇化发展的经验教训，结合城镇化自身规律，推进以人为核心的新型城镇化建设面临的主要任务是：

第一，有序推进农业转移人口市民化。城镇化的本质是农民进城就业、生活，解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力是新型城镇化的首要任务。一要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市和特大城市落户条件。二要适应农业转移人口高流动性要求，尽快实现社会保险权益可顺畅转移、接续，逐步建立全国统一的教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等公共服务体系。三要坚持房地产调控不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归；同时，积极完善多层次、多元化的住房保障体系，逐步将农业转移人口纳入住房保障体系。四要加强农业转移人口教育和培训，提高农民工的就业能力和收入水平。五要多渠道筹措资金，解决农民工市民化的高额成本。

第二，优化城镇化布局和形态。要在国家现代化战略布局的框架下，认真研究制定我国城镇化发展的中长期规划和综合性的政策措施， 既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理。要合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局。特别要遵循城市发展的客观规律，考虑不同规模和类型城镇的承载能力，以大城市为依托， 以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇科学布局，加快构建和完善“两横三纵”的城镇化战略格局。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。

第三，提高城镇化管理和城镇建设水平。要加强城镇化宏观管理，制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，建立多元可持续的资金保障机制，着力解决“城市病”等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。在实际工作中，要注重统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

第四，推动城乡发展一体化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，推动新型城镇化和新农村建设协调发展，形成城乡共同发展新格局。一是要完善城乡发展一体化体制机制。加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。二是发展特色县域经济。培育发展充满活力、特色化、专业化的县域经济，提升承接城市功能转移和辐射带动乡村发展能力。三是加快建设美丽宜居乡村。推进农村改革和制度创新，增强集体经济组织服务功能，激发农村发展活力，全面改善农村生产生活条件。四是推进城乡基本公共服务均等化。统筹规划城乡基础设施网络，推动城镇公共服务向农村延伸，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，逐步实现城乡基础设施建设、基本公共服务制度并轨、标准统一。

三、 不断总结推进新型城镇化的工作方法

一是正确处理政府和市场关系。一方面，要尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，凡是通过市场机制能够解决的问题， 应当由市场机制去解决，通过市场机制难以解决但通过中介机构能够解决的，应当通过中介机构去解决。另一方面，要更好发挥政府作用， 在城镇化进程中提供公共物品，制定市场规则，提高行政效率和服务质量，在城市布局和规划、社会公平、保护环境、基础设施建设、增加就业、产业规划、法制建设、制度创新方面履行自己的责任，重点提高提供公共服务和宏观调控的能力，解决和弥补市场失灵问题。

二是要科学规划，加强顶层设计。中央政府统筹总体规划、战略布局和制度安排，各地综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定本地区的城镇化规划。制定城市和城镇化规划，要重点突出其科学性、指导性、公开性、强制性、可持续性。

三是因地制宜，鼓励探索创新和试点先行。由于各地在地理位置、人口总量、资源禀赋、环境状况、经济发展水平、市场发育程度等方面都可能存在差异，所以，因地制宜、实事求是地选择本地的城镇化水平、速度、模式和城市规模、形态和空间布局，是推进新型城镇化的一项基本原则，切忌生搬硬套和一刀切。坚持探索创新和试点先行，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序地推进新型城镇化。