做好风险预警是大城市治理面对的考题

在一个不确定因素日益增多、风险源不断增加的现代社会，推动大城市发展必须把妥善应对各种治理风险作为一项前置性工作。

近期《中原城市群发展规划》的落地，标志着我国初步勾勒出七大城市群的发展格局。其他国家的经验表明，在一个不确定因素日益增多、风险源不断增加的现代社会，推动大城市发展必须把妥善应对各种治理风险作为一项前置性工作。丧失风险应对的警觉，将给大城市治理留下巨大隐患。而要做好风险治理，前提是要做到预警在先，明晰潜在的风险点。

大城市需要保持警觉的治理风险

结合世界其他国家大城市的发展经验和中国目前城镇化的现实演进特征可以发现，当前及未来一段时间，大城市存在诸多需要保持警觉的治理风险。

人口规模化聚集所衍生的社会问题是大城市治理所面临的直接挑战。城市本身就具备汲取公共资源的优势。大城市在这方面的优势将更加明显，它会以强劲的吸引力大量吸引国内外各层次的人口不断涌入。可以预见，未来一段时间各大城市群中大城市的人口聚集化程度必将迅速上升。人口的规模化聚集将对城市治理产生非常直观的挑战，因人口聚集而衍生的治理压力不容小觑。这集中表现在三个方面。一是流动人口的管理服务：如何全面准确掌握流动人口在城市的日常生产生活动态、如何合理保障流动人口在城市享受基本的公共服务；二是外来人口与本地人口的融洽共处：不少大城市的现有公共资源在满足本地人口需求上已经捉襟见肘，再要供给不断增长的外来人口必将勉为其难。但不供给又是不可能的。对此，若处理不好，将会使本地人口与外来人口的关系高度紧张。三是社会阶层结构的固化：高端人口比例偏低，低端人口比例较高、中等阶层群体弱小的“金字塔”人口结构在一些大城市发展初期不会轻易改变。这种阶层结构不利于社会稳定，极易引发社会矛盾。这些都是人口规模化聚集给大城市治理带来的直接挑战。

转型升级的阵痛使多种社会问题相互交织并成为大城市治理的棘手难题。作为经济社会发展的“领头羊”，大城市需要加快转变经济发展方式，推动产业结构调整，为未来的城市发展奠定扎实基础。但是，转型升级不是一朝一夕就能完成的，也不会一路凯歌，而会伴生经济增速放缓、失业人口增加、贫困人口增多、居民收入差距扩大、生存生活成本上升等一系列问题。一旦这些问题长期得不到解决，必将对城市居民的心理情绪产生影响，甚至产生不良情绪。同时，大城市的转型发展还会夹杂延续传统工业化发展模式所附带的城市交通拥堵、垃圾废弃物总量无法减少、人居环境恶化等“城市病”。以城市交通治理为例，现在几乎每个城市都面临“堵”的问题，大城市的窘状更为突出。实际上，城市交通拥堵问题不完全是因为车流量的增多，而是同产业布局、城市生产生活的空间结构布局、路网设计等诸多问题交织在一起的。而在转型升级的过程中，这些问题都不可能完全避免。而且问题一旦产生，也不会在短期内就能迅速解决。

网络技术的快速发展使大城市成为公众诉求表达行动的爆发地，给既有的社会秩序维系机制带来严重冲击。互联网等新兴媒体的迅速发展，特别是论坛、博客、微博、微信、搜索引擎和移动客户端等具有思想传播和社会动员功能的广泛应用，已成为大城市治理所面临的“最大变量”和世界性难题。目前，中国网民结构正在向总人口的结构还原，贫富差距、教育医疗、权益纠纷、官民关系等问题成为城市舆情的重要来源。基于网络技术的支撑，城市居民利用网络结社、表达诉求、社会动员的意愿和能力必将大大提高。而大城市因其信息流动快、人口密度大、传播效应明显等特征，成为互联网的主要聚集地。事实上，在大城市治理中，互联网的“双刃剑”效应日渐凸显。一方面，其积极功能、正面作用不容否认；另一方面，其面临的问题也前所未有、不可小视。比如，一些大城市治理虽然注重充分发挥互联网的积极作用，但主要是“+互联网”，而不是“互联网+”，“左手一只鸡、右手一只鸭”的情况还比较明显。实际上，不管在意不在意，城市治理中的诸多问题都会在网络上呈现，也可能借助网络而酿成集体行动。因此，必须正视这种变化，充分认识到网络这把“双刃剑”，用得好就能成为凝聚治理共识、促进和谐的助手，用得不好就会成为影响城市稳定的祸首。

大城市治理的考量

各类非常规社会风险将高发、频发，治理风险将明显增多。大城市的一个鲜明特征就是人流、信息流、物流高度密集、不断汇集、迅速扩散，从而使各种风险源相互影响、相互交织，给大城市治理带来高度复杂性和不确定性，也带来诸多非常规社会风险。事实上，各种调研口径的数据已经表明，金融风险、流行病爆发等非常规社会风险已经开始在一些大城市出现，给大城市治理的风险预防、识别带来了诸多不确定因素。面对这些风险，大城市要在做好客观研判、精准把握的基础上，努力做好预治理工作。但是，客观而言，大城市治理是一项复杂的系统工程，在精力和条件有限的情况下，不可能面面俱到，而要根据面临的风险和现实挑战，抓住重点问题，形成有效突破。比如，以革新理念为基点，解决大城市治理的战略定位问题。总体上看，对大城市治理的考量要上升到城市整体发展的战略高度，将其同大城市发展的战略目标联系起来。特别是要看到大城市治理不仅仅是治理技术的更新换代和优化升级，而且涉及对传统城市管理体系及其惯性思维的革新。比如，将大城市治理同产业布局、城市规划、旧城改造、新城建设、教育资源分布、民生工程建设、公共服务等问题一并统筹考虑，特别是要科学谋划重大工程、重点产业项目与居民工作生活之间的时空距离，减少治理成本。

以优化人口管理服务为焦点，解决大城市治理的社会基础问题。只有妥善解决了对人的服务问题，才能为城市治理奠定良好的社会基础。在这个过程中，重点是消除“经济上吸纳”和“社会上排斥”的双重态度，倡导“落地为民”的理念，构建以需求为导向的多层次人口管理服务体系，充分了解居民的实际服务需求，打通人口管理服务中的“供给—需求”链。

以应对突发性风险为关键点，解决大城市治理的盲点问题。把突发性风险治理作为一个永恒的重点，形成及时、有效的突发性风险提取与反馈机制，准确判断风险来源与扩散路径，特别是要解决应急管理机构之间的沟通问题，实现信息共享和应急协作。根据特大城市风险分布的特征，构建以政府管控为主导、多部门、多元力量参与的应急联动体系，形成政府公共应急、社会公益应急、市场化配合应急的强大合力。