适应经济发展新常态的经济政策框架

编者按：近日，由国家行政学院经济学教研部编写、人民出版社出版的《中国经济新方位》一书正式出版发行。本书是国内首部系统阐述中国经济新方位的权威著作，紧密结合习近平总书记的重要讲话精神和中央经济工作会议精神，从“怎么看、怎样办、如何干、为谁干”四个角度深入分析中国经济新方位。本文系该书第二章“新常态——经济发展与政策的趋势性变化”第一节摘编，以飨读者。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，及时作出经济发展进入新常态的重大判断，形成以新发展理念为指导、以推进供给侧结构性改革为主线，坚决贯彻稳中求进工作总基调的政策框架。这是对当前国内外宏观经济形势变化的准确分析判断，是对经济增长速度逐渐放缓和质量效益提高的深切关注，揭示了中国经济潜在增长率的新变化和未来经济社会发展的新趋势。我们要站在战略全局高度，认识、把握、适应、引领经济新常态，不断完善经济新常态的经济政策框架，这是当前和今后一个时期我国经济工作的大逻辑。

一、 中国经济增长环境出现了重大变化

过去三十多年中国经济年均增长率接近10%，创造了世界经济史上的“中国奇迹”。当前，内在支撑条件和外部需求环境都已发生了深刻变化，要求经济增长速度进行“换挡”，向合理区间进行“收敛”。

一是全球经济格局深刻调整，我国外部需求出现常态萎缩。从2008年国际金融危机以来，世界经济呈现出“总量需求增长缓慢、经济结构深度调整”的特征，使得我国的外部需求出现常态性萎缩，支撑中国经济高速增长的外需环境发生巨大变化。

二是国际创新驱动竞争更为激烈，我国产业结构转型升级滞后。近些年，主要发达国家加快发展战略性新兴产业，抢占未来科技创新和产业发展的制高点，这倒逼着我国经济发展方式要向创新驱动型转换。但长期以来，我国产业发展方式粗放，科技创新能力不足，科技与产业的融合力度不够，很多产业竞争力不强、核心技术受制于人。

三是我国传统人口红利逐渐减少，资源环境约束正在加强。“刘易斯拐点”正在到来，传统人口红利正在逐步减弱。以往过度依靠投资和外需的经济增长模式，已使得能源、资源、环境的制约影响越来越明显，石油、天然气等重要矿产资源的对外依存度在不断提高，生态环境压力在不断加大。

四是我国面临跨过“中等收入陷阱”的挑战，改革红利有待强力释放。2016年，我国人均GDP超过8000美元，已进入上中等收入国家行列，正处于跨过“中等收入陷阱”的关键历史阶段。从国际经验看，处在这个阶段的国家和地区，需要加快改革释放红利，促进经济结构的优化升级，并带动社会结构的变革，打破利益固化，增强社会流动性，使经济社会充满活力。反之，则可能落入“中等收入陷阱”。

二、 对宏观经济形势和突出矛盾问题的研判

准确研判宏观经济形势总的特点和势头，犹如医生切脉和问诊，摸清病症，判断准确，才能对症下药。党的十八大以来的历次中央经济工作会议都在这个方面下足了功夫，有四个重要特点：

一是注重经济的平稳健康发展。2012年强调把稳增长放在更加重要的位置，认为经济社会发展呈现稳中有进的良好态势，经济运行总体平稳；2013年强调经济社会发展稳中有进、稳中向好，实现了良好开局，经济运行总体平稳；2014年强调实现了经济社会持续稳步发展，经济运行处在合理区间；2015年强调经济运行总体平稳，稳中有进，稳中有好，经济保持中高速增长；2016年强调经济社会保持平稳健康发展，经济形势总的特点是缓中趋稳、稳中向好，经济运行保持在合理区间，质量和效益提高。总体看，在注重平稳增长的同时，越来越注重经济增长质量和效益的提高。中央对经济增长放缓能够接受，不唯GDP，更加注重创新的GDP 和绿色的GDP。中央对速度关心但不是非常担心， 担心的是结构、质量和风险。

二是注重经济结构调整优化。2012年强调的是转变经济发展方式有新进展；2013年强调的是结构调整取得新进展；2014年强调的是经济结构调整出现积极变化；2015年强调的是经济结构优化；2016年强调的是经济结构继续优化，创新对发展的支撑作用增强。总的来看， 经济结构调整在持续推进中，起初是强调有进展或有新进展，到后来强调出现积极变化，再到后来出现结构优化和继续优化，而且，创新对发展的支撑作用增强。这个链条让人们看清了未来前进的方向。

三是注重改革开放取得新突破。2012年强调的是改革开放有新突破；2013年强调的是改革开放力度加大；2014年强调的是深化改革开放取得重大进展；2015年强调的是改革开放向纵深迈进；2016年强调的是改革开放取得新突破。从有改革开放新突破到力度加大，再到取得重大进展和向纵深迈进，改革不断释放红利。2016年特别强调了主要领域“四梁八柱”性改革基本出台，对外开放布局进一步完善。努力终有回报，成绩还是突出的。

四是注重改善民生取得新成效。2012年强调的是改善民生有新成效；2013年强调的是人民生活继续改善；2014年强调的是人民生活水平提高；2015年强调的是民生持续改善；2016年强调的是人民生活持续改善。从有新成效到继续改善、再到持续改善，说明人民生活水平不断提高。2016年还特别强调了两件事情：贫困人口预计减少1000万以上。生态环境有所好转，绿色发展初见成效。这说明，中央对精准脱贫和绿色发展极为看重，要努力补齐这些短板，对改善民生充满期待。

同时，最近五年来，我国经济运行和经济发展遇到了许多新的情况，也暴露了一些突出矛盾和问题。中央经济工作会议对此进行了认真研究和审慎预判，除了总体上对我国发展仍面临的不少风险和挑战， 如不平衡、不协调、不可持续问题等一直关注外，特别注重以下几点：

其一，经济增长下行压力较大问题。近年来，我国经济发展的内在支撑条件和外部需求环境都已发生了深刻变化，经济发展进入新常态，要求经济增长速度“换挡”，增长目标向合理区间“收敛”。从2012年到现在，经济增长速度逐渐放缓，如果放任自流，甚至出现断崖式下滑， 就可能出现严重的经济社会问题，甚至党的十八大提出的到2020年国内生产总值和城乡居民收入翻一番的目标就可能落空。为顶住经济下行的巨大压力，五年来，我国创新宏观调控，实行积极的财政政策和稳健的货币政策，顺势而为，把经济稳定在合理区间，保持了经济中高速增长。

其二，化解结构性产能过剩问题。计划经济年代，我国商品严重匮乏，是典型的短缺经济。经过近四十年的经济快速发展，这个问题彻底改变。但长期的高强度大规模开发建设，传统产业供给能力大幅超出需求，又出现了新的产能过剩问题，准确讲是结构性产能过剩、部分行业产能过剩。整个国家经济资源配置极不合理，新技术、新业态、新模式等新经济发展严重受阻。中央经济工作会议反复强调解决这个问题，认为“这是绕不过去的历史关口”，将其列为深化供给侧结构性改革的重点任务之首。

其三，企业生产经营困难增多问题。伴随着经济下行压力增大和各种要素成本的上升，不少企业也出现了生产经营困难增多的问题，一些从事实体经济的企业利润逐渐摊薄，甚至难以为继，东南沿海企业较早出现问题，近年出现蔓延趋势，一些企业放弃本行去炒房地产，扭曲了经济结构关系。解决的办法主要是两条：一条是企业健身强体，抓紧转型升级；再一条是减税降费，降低要素成本，为实体经济企业减负。中央经济工作会议也多次强调解决这个问题，并将其列为深化供给侧结构性改革的重点任务之一。

其四，经济增长内生动力不足问题。我国经济发展到现在，出现了一个瓶颈。一方面是传统经济形态产能严重过剩，一方面是新经济增长点不够强劲。表现在企业上是创新能力不够，技术水平提升不快，产品质量不高等。解决这些问题，对经济迈向中高端至关重要。从2012年到现在，中央经济工作会议也重点强调解决这个问题，提出以提高质量和核心竞争力为中心，坚持创新驱动发展，着力振兴实体经济，并就创新驱动和发展新经济等做了积极部署。

其五，金融风险有所积聚问题。由于我国经济“三期叠加”，地方政府债务风险、房地产风险、资本市场风险、互联网金融风险等问题很多，都与金融套在一起，风险很大，必须高度防范。从2012年到现在， 中央多次强调解决这个问题，要求坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。2016年的中央经济工作会议更是强调要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险。从过去提的“坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线”，到“确保不发生系统性金融风险”，说明中央的认识不断深化，态度更加严肃，决心也更加坚决。从另一侧面也说明，金融风险很大，必须严防死守。

其六，部分地区困难增多问题。从2012年到2016年的中央经济工作会议公报来看，只有2016年有部分地区困难增多的内容，这说明最近两年，伴随着经济下行压力增大，产业分化、行业分化、区域分化又出现了新情况。这些问题，暴露出部分区域面临的严重困难，需要高度重视，探求解决之策。

三、 初步确立适应经济发展新常态的经济政策框架

2016年的中央经济工作会议强调，党的十八大以来初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架，包括三个层面的内容：第一，作出经济发展进入新常态的重大判断，把认识、把握、引领新常态作为当前和今后一个时期做好经济工作的大逻辑。第二，形成以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策体系，引导经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展，提出引领我国经济持续健康发展的一套政策框架。第三，贯彻稳中求进工作总基调，强调要保持战略定力，坚持问题导向、底线思维，发扬钉钉子精神，一步一个脚印向前迈进。以上三个方面，初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架，它解决了“怎么看”“怎样办”“如何干”“为谁干”的大问题。表明以习近平同志为核心的党中央对建立符合中国实际的发展经济学有了重大突破，对发展中国特色社会主义政治经济学作出了重大贡献。这三个层面的归纳提炼，表明党中央对经济形势作出的重大判断、对经济工作作出的重大决策、对经济工作思想方法作出的重大调整，经受住了实践检验，是符合实际的。

第一，“怎么看”：提出中国经济新常态，是在深入分析当前国内外宏观经济形势和深刻揭示中国经济潜在增长率变化的基础上，对我国未来经济社会发展新趋势的一种战略判断。一是增长速度由超高速高速转向中高速。这是经济新常态的表象特征。二是发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。这是经济新常态的基本要求。三是产业结构由中低端水平转向中高端水平。这是经济新常态的主攻方向。四是增长动力由要素驱动投资驱动转向创新驱动。这是经济新常态的核心内涵。五是资源配置由市场起基础性作用转向起决定性作用。这是经济新常态的机制保障。六是经济福祉由先富先好转向包容共享。这是经济新常态的发展结果。解决了“怎么看”的问题。

第二，“怎样办”：牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这是指导我国“十三五”乃至更长时期经济社会发展的总纲和灵魂，是关系我国发展全局的一场深刻变革。创新是引领发展的第一动力，是引领经济新常态的关键因素。协调是持续健康发展的内在要求， 是引领经济新常态的重要保证。绿色发展是永续发展的必要条件，是引领经济新常态的重要体现。开放是国家繁荣发展的必由之路，是引领经济新常态的重要条件。共享是中国特色社会主义的本质要求，是引领经济新常态的落脚点。五大发展理念聚焦破解发展的明显短板， 强调厚植发展的竞争优势，明确了决胜全面建成小康社会阶段的基本思路和根本方法。解决了“怎样办”的问题。

第三，“如何干”：贯彻稳中求进工作总基调，推进和深化供给侧结构性改革。按照新发展理念，保持战略定力，坚持问题导向、底线思维， 发扬钉钉子精神，加大结构性改革力度，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率。抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。改革的目标是通过更好地发挥政府作用进而发挥市场配置资源的决定性作用，提高我国供给体系的质量与效益。解决了“如何干”的问题。

第四，“为谁干”：党的十八大以来，习近平同志提出了以人民为中心的思想，以人民为中心的思想具有丰富的思想内涵、鲜明的政治导向和坚定的价值追求。一是始终坚持人民主体地位，牢牢把握人民至上的价值取向。二是坚持逐步实现共同富裕，牢牢把握发展为民的根本要求。三是努力促进人的全面发展，牢牢把握依靠人民的发展理念。四是始终保持与人民的血肉联系，牢牢把握民意为重的评价标准。把以人民为中心的思想落到实处，彰显马克思主义政治经济学的根本立场，解决了“为谁干”的问题。

党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央根据我国经济改革和发展的新情况，从解放和发展社会生产力的角度，对我国经济发展进入新常态的新周期特征作出研判，标识了我国经济发展的历史坐标，发展了“经济周期”理论，是我国现阶段经济发展战略和重大举措的逻辑起点。同时，对我国经济转型格局、新发展理念和供给侧结构性改革方向作出新的阐释，初步确立适应经济发展新常态的经济政策框架。这是建设中国特色社会主义从理论到实践不断探索的新突破，是对中国特色社会主义建设实践规律的深刻总结，这是立足时代的中国特色社会主义政治经济学理论的重大创新。

四、 依靠全面深化改革释放发展红利

新常态下，我们要更加突出全面深化改革的重要作用，要以壮士断腕的决心真刀真枪地推进改革，要增强改革的系统性、配套性和可操作性，要强化改革更加接地气，更符合人民的意愿，真正实现符合经济规律的科学发展，符合自然规律的可持续发展，符合社会规律的包容性发展。

第一，大力实施简政放权，实现市场起决定性作用。实现市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用，就要进一步转变政府职能，深化“放管服”改革，激发市场活力，要把该放的权放到位，该制定的规则制定好，该营造的环境营造好，依法保护产权，尊重人力资本价值，让企业家有用武之地。

第二，推进供给侧结构性改革，保持经济平稳增长。新常态下，经济增速是“换挡”而不是“失速”，经济发展仍需保持合理增长速度，发展仍是解决中国一切问题的关键，要以深化供给侧结构性改革为主线， 努力破解经济的重大结构性失衡，推动经济转型升级，保持经济中高速增长。

第三，以全球视野谋划和推动创新，实现创新驱动经济。要坚持走中国特色自主创新道路，以全球视野谋划和推动创新，把创新摆在国家发展全局的重要位置，积极培育壮大新经济。着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的国家创新体系，努力形成“大众创业、万众创新”的新局面。

第四，深化财政金融改革，支撑产业迈向中高端。发挥财政金融的导向和助推作用，撬动我国产业结构向中高端方向攀升，抢占国际产业的制高点。加快财税体制改革的步伐，加大对产业转型升级的财税支持力度。加大金融结构性改革的力度，使金融行业为产业结构转型升级助力，振兴实体经济。

第五，努力保障和改善民生，实现城乡人民共享改革红利。我们全面深化改革，就要增进人民福祉、促进社会公平正义，实现以人民为中心的发展。改革开放三十多年的经验表明，我们在蛋糕逐步做大的同时，必须逐步调整高速增长的经济发展模式，腾出更多精力用来保障和改善民生，让人民分享改革发展的成果。