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(人民观察)

体制机制弊端为腐败提供土壤

周 琪

2017年02月05日08:20    来源:人民网-人民日报

原标题:体制机制弊端为腐败提供土壤(人民观察)

  美国政治体制并不像其所标榜的那样在法治轨道上完美运行。美国历史上曾出现过腐败非常严重的时期。美国政府的反腐败机制也是二战后才逐步建立的。但迄今美国的政治腐败现象仍然层出不穷,屡禁不止。从根本上说,这是由美国的体制机制缺陷造成的。

  国会议员的特权

  按照美国的制度设计,行政、立法和司法三权相互分立、相互制衡。作为立法部门的国会要对行政部门执行法律的情况进行监督,其中包括对行政部门腐败行为的监督。由于国会拥有立法和监督的实际权力,国会议员便成为被贿赂的对象。一些个人或利益集团千方百计通过各种手段,如捐赠竞选经费、送礼、提供旅行和娱乐便利等,来诱使议员在国会中提出对他们有利的法案,或在对其有利的法案上投赞成票,或在行政部门处理与己有关的案件时给予庇护或干预。因此,国会成为腐败问题频发的部门。

  为了建立一个可以制衡行政部门权力的立法机构,美国最初的立宪者们在宪法中作了如下规定:国会议员除犯叛国罪、重罪和妨碍治安罪外,在一切情况下都享有在出席各自议院会议期间以及前往和离开各自议院途中不受逮捕的特权。宪法还赋予国会自行处理内部事务的管辖权:每一议院是其本院议员的选举、选举结果报告和资格的裁判者;每一议院规定本院议事规则,惩罚本院成员的不当行为,并经2/3议员的同意方可开除议员。这一自我管理和自我惩戒的规定实际上为国会议员保留了特权。

  由于国会享有上述特权,历史上对国会议员违法行为的处罚都比较轻。例如,1856年,一名国会议员酒后开枪打死了一个侍者,但该议员没有为此在监狱里服一天刑。这种司法状况直到20世纪70年代中期的水门事件之后才发生一些变化。1976年司法部作出决定,今后在华盛顿特区,法律对国会议员和其他公民一视同仁,只有违章停车是例外。

  国会内部对行为严重不当的议员有两种惩罚方法,即谴责和开除,其中开除是最严厉的惩罚。但是,两院都很少采取这一惩罚措施,尤其是针对腐败行为。例如,从国会建立到1991年200多年的历史中,虽然参议院有9次、众议院有13次因腐败或贪污而动议开除某议员,但在参、众两院的表决中都未获得通过;而对谴责某议员的表决也仅有6次得到了通过。之所以如此,是因为任何惩罚决议都要得到2/3的多数票才能通过,而议员们碍于朋友、同乡、同一利益集团或同一党派的关系,很多情况下不愿对惩罚决议投赞成票,特别是在参议员之间。无论党派倾向如何,全美为数不过100名的联邦参议员,都属于美国的上层社会,他们自然彼此相互维护。

  当然,国会议员也会受到政府道德管理体制、媒体、选民等的制约。1989年的《道德改革法》要求原本仅适用于行政和司法部门的道德标准,也同样适用于立法部门。然而,国会道德管理方面的改革并没有根本改变国会议员的特权与其受监督程度之间不平衡的状况。结果就是,国会议员的腐败问题屡禁不绝,并且近些年来美国的重大腐败案件大都与国会议员有关。例如,2006年曝光的近几十年来最大的游说业丑闻——阿布拉莫夫案中,有4名国会议员以及十几位现任或前任国会议员的助手都卷入其中。

  国防采购的诱惑

  在行政部门的腐败问题中,国防采购中的腐败始终是一个痼疾。美国国防采购涉及巨额资金,在多年运行中不断出现腐败案件。从2008年到2016年,五角大楼每年的军事采购费用都在1000亿美元以上,2008年甚至达到1600亿美元,这诱使一些政府官员在进行国防采购时试图利用职权进行权钱交易。

  美国国防工业公司同政府之间关系密切。从法律上讲,它们本应彼此保持一定距离,但实践中它们又密切合作。虽然庞大的国防工业公司大都是私人企业,但政府却把国防工业公司看作介于私人商业和公共事业之间的实体,既把它们当作合同商,鼓励它们相互竞争;又把它们当作公共事业,对它们进行严格限制。国防合同商不像大多数公共事业那样对商品和服务拥有垄断权,但它们的地位又常常接近于垄断。美国政府对它们的策略是竞争和管制并用,通过竞争来减少成本,通过管制来限制利润。所谓竞争往往是指在政府采购中采取竞标的做法,但是即便如此,仍有很多能让个人获利的空子可钻。

  五角大楼在国会的敦促下,一直努力将政府采购中的多种非竞标合同转为竞标合同。但是,五角大楼所谓的竞标实际上是它同少数几个挑选出来的合同商之间的谈判投标。

  此外,国防采购涵盖了非常复杂的武器系统,由于武器性能和价格问题的复杂性,国防采购的案子非常难以被起诉。而且,国防部采购官员有时会从政府部门转到私人公司工作,比如达到退休年龄的军事采购人员和其他想得到更高薪水的人,时常留意私人部门的工作机会,许多人最后转到了他们在政府部门工作时负责监督的公司。这种职位上的转换,让人很难判断是否存在利益交换,也无法判断国防部的采购人员是否真正站在政府立场上与公司进行合同谈判。由于把国防合同公司看作是潜在雇主,他们往往并不是为政府的最佳利益工作,而很可能利用内部情报订立损害政府利益的合同。

  针对严重违反现行采购规章的情况,特别是国防部中的情况,国会1988年颁布了《联邦采购政策办公室修正法》,以限制采购腐败行为。尽管有法律规定,与国防采购相关的腐败问题仍然不断发生。1988年6月,联邦调查局的人员在12个州突然搜查了35个以上的办公室,为调查有关采购的违法行为收集证据。这次调查规模之大前所未有,它进行了270次传唤,导致可能针对100多人的起诉。它的调查对象集中在三种非法活动上:相互竞争的合同商直接在投标时进行共谋;国防部官员把关于投标的内部情报透露给合同商;国防部官员改变合同说明书以使某一公司有可能获得合同。在这些行为中都涉及贿赂。随后,调查范围不断扩大,到1990年至少对15个国防合同商进行过调查,如麦道公司、诺思洛普公司、尤尼塞斯公司和联合技术公司等这样的大公司。调查有很大收获,比如证实了前海军官员向麦道公司透露了海军发展喷气式战斗机计划的内部情报。

  到2004年,又暴露出军事采购领域的另一个大丑闻。此事涉及五角大楼负责空军采购的第二号人物达琳·朱云。在事发前的10年中,朱云有权决定政府出多少钱购买轰炸机、战斗机和导弹,并负责与波音公司大多数的交易谈判,每年她经手开支的纳税人的钱约300亿美元,甚至高于国土安全部或司法部的预算。但是朱云从2000年开始,在同波音公司谈判合同中,以多付给波音公司将近60亿美元作为贿赂来换取自己的女儿、女婿在波音公司的任职。2002年11月,她又为自己谋取了波音导弹防卫系统副总经理的职位,年薪25万美元,外加5万美元奖金。而朱云的上级竟然对其所有违法行为毫无察觉,朱云甚至在同事中还享有“强硬的谈判者”的好名声。这说明,美国国防采购中的腐败漏洞确实太大了。

  (作者为清华大学国家战略研究院执行院长)

(责编:万鹏、谢磊)

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