创新驱动发展战略的上海实践

一、上海实施创新驱动发展战略的现实必要性

（一）上海经济社会发展特点

上海是中国重要的经济中心城市，正致力于打造具有全球影响力的科技创新中心和国际经济、金融、贸易、航运中心。上海综合实力较强，产业结构合理，具有基础设施一流、科教文卫发达、开放程度较高、国资实力雄厚等特点。

（二）上海经济发展遇到的困难问题

1.经济增长速度从高速增长向中高速增长转变。当前，上海经济正在步入增速放缓、动力转换和结构调整的“新常态”阶段。上海GDP曾连续16年保持两位数增长，从2008年以来，经济增速已从原来的高速增长转变为中高速增长，其中2015年度的GDP增速为6.8%（全国为6.9%）。

2.创新不足、活力不够。一是自主创新能力特别是原始创新能力有待加强。缺乏标志性的科研成果，原创性成果少，缺乏具有世界影响力的大学、研究机构和功能平台，缺乏高水平的企业研发中心和工程化平台，重点产业自主技术体系尚未建立。二是制约科技创新的体制机制障碍尚未破除。科技创新宏观统筹弱，创新资源配置不合理。传统要素驱动的观念和机制还未根本扭转，创新价值和人员价值难以通过要素价格体现。市场准入和政府采购对创新产品的支持有待进一步加强，支持创新的资本市场体系亟待完善。三是宽容、包容、开放的创新创业氛围不足。创新创业服务体系整体效能尚待提升，专业化服务机构和人才缺乏，高校、科研院所和企业之间开放协同不足，研发优势没有很好转化为产业优势，鼓励创新的容错机制尚未形成。四是人才队伍结构亟待优化、活力有待激发。吸引高端和国际人才的事业平台不多，配套科研条件和环境有待提升。偏高的生活成本、户籍政策和住房问题正在降低对年轻人才和创新骨干的吸引力。

3.发展严重受制于资源、环境等方面约束。一是资源受限。主要是土地资源，全市建设用地总量已接近“天花板”，建设用地比例已接近50% 。二是环境承压。2015年上海PM2.5比2013年下降14.5%，国家要求上海2017年PM2.5年均浓度较2013年下降20%左右。三是成本上升。土地成本和劳动力成本均大幅提高。其中上海最低月工资水平经过23次调整，已较2008年时增长一倍以上。四是人口密集。常住人口2400万人，人口过快增长，教育、卫生等公共资源十分紧张，城市交通压力持续加剧，且存在群租、违章搭建、无照经营等不少社会管理问题。

二、上海实施创新驱动发展战略的重点举措

（一）深入推进自贸试验区建设

1.深化完善以负面清单管理为核心的投资管理制度创新，投资营商环境进一步提升。负面清单已颁布2015版，共122项，较2013版减少了逾三分之一，90%左右的国民经济行业对外资实现了准入前国民待遇。对清单之外的外资企业设立和变更实行备案管理，超过90%的外资企业设立采取备案方式，办理时间由原来的8个工作日减少到1个工作日。在现代服务业和先进制造业等领域，先后分两批实施了54项开放措施，累计已有约1800个项目落地。实施境外投资备案制，投资者自主决定投资领域、方式、时间等事项，办理时间由原来的几十天减少至3个工作日。全面推行商事制度改革，探索实施“先照后证”、“集中注册”、“一址多照”等改革措施。

2.加快推进以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新，贸易便利化程度进一步提高。建设2.0版国际贸易单一窗口，形成货物进出口、运输工具、贸易许可与资质、支付结算、自贸专区、人员旅客、快件与物品、信息共享、政务公开等9个功能板块，企业申报数据项在船舶申报环节缩减65%，货物申报环节缩减24%。一线“先进后报”，二线“批次进出、集中申报”“预检核销”，区内“自行运输”等近百项管理创新措施落地，“一线放开、二线安全高效管住”的监管制度高效运行。实施货物状态分类监管，参与试点企业物流仓储成本下降50%以上，业务量上升40%。

3.积极推动以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新，金融开放创新试点取得新进展。基本形成了金融制度创新框架体系，围绕“金改51条”和“金改40条”，推出了包括人民币跨境使用、外汇管理改革、跨境投融资便利、利率市场化等一系列实施细则和65个创新案例。建立接轨国际、风险可控的自由贸易账户系统，截至2016年9月末，上海有47家金融机构直接接入自由贸易账户系统，共开立近6万个自由贸易账户，累计办理跨境本外币结算折合人民币8.4万亿元。稳步推进金融市场开放创新，上海证券交易所“沪港通”、上海黄金交易所“黄金国际板”等业务有序推进，上海保险交易所、中国信托登记有限责任公司先后成立。启动金融综合监管试点，为国家层面完善金融监管体制积累经验。

4.深入开展以政府职能转变为核心的事中事后监管制度创新，透明高效的全过程监管体系初步建立。实施数据、行为、应用“三清单”制度和事前告知承诺、事中评估分类、事后联动奖惩“三阶段”管理，形成全过程信用管理模式。建立事中事后综合监管平台，整合各部门监管信息，具备信息查询、协同监管、联合惩戒、行刑衔接、社会监督、数据分析和双告知、双随机等功能。针对安全生产、食品药品等12个重点领域的严重失信行为，制定和实施了限制参与政府采购、限制申请财政资金等43项跨部门联动惩戒措施。

（二）加快建设具有全球影响力的科技创新中心

1.广泛开展调查研究，为谋划建设具有全球影响力的科技创新中心提供重要支撑。上海将“大力实施创新驱动发展战略，建设具有全球影响力的科技创新中心”作为2015年度市委一号调研课题。由市委书记韩正同志任课题组组长，市长杨雄同志和市委副书记应勇同志担任副组长，全市近50个部门和单位参与，用时近一年，广泛开展调查研究。

2.制定科技创新“22条”，形成支撑科技创新中心建设的政策体系。2015年5月，上海市委第十届委员会第八次全体会议审议并通过了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》（科技创新“22条”），作为上海建设科技创新中心的纲领性文件。随后又陆续研究出台了人才发展、科技成果转移转化、科技金融、知识产权、国企创新、加大财政投入、政策专项联动统筹、众创空间、开放合作等9个配套文件，形成了“1+9”政策体系，为上海科技创新中心建设奠定了政策基础。

3.建立“2+X”工作推进机制，举全市之力推进科技创新中心建设。建立由市委主要领导担任组长的市推进科技创新中心建设领导小组，全力抓推进、抓督查、抓重大问题协调。下设张江综合性国家科学中心建设推进组和人才发展推进组两个推进小组。另外，围绕科创中心建设重大工程、项目和政策的推进落实，形成若干个专项工作组，由相关市委常委、副市长牵头负责。建立了领导有力、目标明确、责任到位、常态化的科创中心建设工作推进机制。

4.率先开展国家重大创新改革试点，引领示范作用不断增强。2016年2月1日，国家发改委、科技部正式批复《上海张江综合性国家科学中心建设方案》，以张江地区为核心承载区，以重大科技基础设施为基础，以高水平大学、科研院所和高新技术企业等深度融合为依托，为科技创新中心建设提供强大的源头创新支撑。4月12日，国务院批复印发了《上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》，围绕政府管理、激励分配、成果转化等重点领域深化体制机制改革，力求在1~3年实现突破，形成可复制、可推广经验。11月17日，刘延东副总理在北京召开了科技创新中心建设领导小组第一次会议和上海张江综合性国家科学中心理事会第一次会议，听取上海有关工作方案落实情况汇报，并对下一步工作提出明确要求。

（三）深化上海国资国企改革

截至2015年年底，上海地方国有企业资产总额15.6万亿元，国有权益2.21万亿元。创造的生产总值5548.38亿元，同比增长8.3%，占全市生产总值的22.2%；缴纳税金1809.36亿元，同比增长17.6%，占全市16.1%。实现利润总额3272.22亿元，同比增长24.0%。70%的国资已集中在战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业，基础设施与民生保障等4大领域。上汽、绿地、浦发银行、中国太保4家企业进入世界500强。上港、申通、绿地、机场集团4家企业排名全球行业前三。21家地方国有企业进入中国企业500强。

本轮上海国资国企改革的导向是：市场化、专业化、国际化。切实做到“五个牢牢抓住”，即牢牢抓住以国资改革带动国企改革为核心、牢牢抓住以提高国有企业活力和国有经济整体竞争力为目标、牢牢抓住以发展混合所有制经济为实现形式、牢牢抓住以国有资本统一管理和国有企业分类监管为关键环节、牢牢抓住以有利于企业家成长集聚的制度性建设为根本。

总体要求是：管好国资、放活国企、不干涉经营。在战略定位、发展目标、布局结构、公司治理、考核激励、风险控制等方面突出监管重点，同时从公司章程、任期契约、履职清单、社会协同等角度入手，优化监管方式。

实施分类改革：将本市地方国有企业主要分为竞争类、功能类和公共服务类，实施差异化管理，分类监管、分类考核、分类改革。其中，竞争类企业（33家）是上海国有企业的主体，以经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，成为国内外同行业中最具活力和影响力的企业；功能类企业（11家）以完成战略任务或重大专项为主要目标，兼顾经济效益，成为城市功能区域投资开发、重大项目建设中富有效率的企业；公共服务类企业（3家）以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为目标，成为实现社会与经济目标有机统一、服务质量领先的企业。

激发国企创新活力。结合科创中心建设22条意见，上海出台“三个视同和一个单列”、《关于鼓励和支持本市国有企业科技创新的若干措施》等系列政策措施，从建立健全以创新为导向的考核评价体系、完善以企业为主体的科技创新投入机制等方面推出相应政策，激发全市国有企业的科技创新活力。

市属国企积极开展以获取新兴技术、知识产权、研发机构、高端人才和团队为目标的境外投资并购活动。如，上海电气集团收购了意大利安萨尔多能源公司40%股权，大大缩小了我国燃气轮机技术与世界一流水平的差距。很多企业加大投入，主动转型，着力提升科技创新能力，如上汽集团重点加大了对新能源汽车和车联网领域的投入，并在硅谷投资1亿美元设立了风投公司和创新中心，其与阿里巴巴合作开发的首款“互联网汽车”荣威RX5获得巨大成功。仪电集团积极构建新的运营构架和运行体系，聚焦以物联网和云计算为特征的新一代信息技术产业，致力于成为智慧城市整体解决方案提供商和运营商。

（四）发展“四新”经济，加快传统产业升级

充分发挥上海改革前沿、要素汇聚的综合优势，以创新发展为引领，率先推动新技术、新产业、新模式、新业态蓬勃发展。主动革新理念、放松管制，鼓励多元探索，积极营造“四宽”的发展环境，即宽广的视野、宽松的管制、宽容的氛围、宽心的体制和机制。同时，不做顶层规划，不分传统和现代，不锁定发展内容，不固定推进模式和方法，坚持问题导向、坚持动能转化、坚持管理创新、坚持市场驱动、坚持协同推进。一方面，问企之需、解企之难，建立“四新”企业问题发现和解决机制。围绕影响企业发展的行业管理、发展环境、制度环境、示范应用等瓶颈进行梳理，积极协调解决，并加强与国家有关部门对接，争取相关突破和先行先试。另一方面，完善政策环境，探索“四新”服务券、装备首台套、新材料首批次、软件首版次等一批政策举措，促进“四新”产业示范应用，帮助“四新”企业迅速成长。

一批“四新”经济重点领域取得了显著成效：一是战略性新兴产业异军突起。集成电路领域，上海组建了500亿元的市级集成电路产业基金，2015年实现产业规模950亿元，预计2016年产业规模首次超过千亿元。高端医疗器械领域，正加速迈向高端、高效、高附加值，2015年实现工业总产值118.3亿元，增长12.7%。北斗导航领域，逐渐培育形成新产业链，目前已有上百家企业，产值年增长30%以上。3D打印和机器人领域，培育出多个年销售额千万级的优势企业；全球四大机器人装备制造商都在上海设立专门机构，上海已成为我国规模最大的机器人产业集聚区。二是“互联网+传统服务业”新业态初具规模。车联网领域，2015年车联网产值规模达160亿元，位居全国前列，已形成涵盖芯片、车载终端、关键零部件、应用软件、标准检测等完整的产业链。网络视听领域，增速远超全国网络视听产业和全市信息服务产业，占据全国市场约1/4份额。互联网教育领域，上海市拥有互联网教育企业近150家，部分知名企业注册会员近亿人。

在大力发展“四新”经济同时，积极促进传统产业转型升级。创新发挥技术改造作用，从2009—2015年开展两轮技术改造，累计实施技术改造项目1349项，总投资2060亿元。坚持有扶有控、有保有压，倒逼落后产能调整淘汰。仅今年1—11月，全市就实施产业结构调整项目1000余项，年减少能源消耗量50万吨标准煤，涉及土地约20000亩。

三、上海建设具有全球影响力的科技创新中心的安排

（一）内涵与目标

着力增强“五个力”——全球创新资源集聚力、科技成果国际影响力、新兴产业发展引领力、创新创业环境吸引力和科技创新辐射带动力，将上海建成综合性、开放型科技创新中心，全球创新网络的重要枢纽以及国际科学、技术和产业策源地之一。到2020年，形成科技创新中心基本框架体系，为长远发展打下坚实基础。到2030年，着力形成科技创新中心城市的核心功能，在服务国家参与全球经济科技合作与竞争中发挥枢纽作用，为我国经济发展提质增效升级做出更大的贡献。

（二）重点任务

一是建设张江综合性国家科学中心。集中布局和规划建设国家重大科技基础设施群，形成以大科学设施为基础的综合性国家科学中心。重点从打造重大科技基础设施群、推动设施建设与交叉前沿研究深度融合、建设协同创新网络、实施重大科技基础设施管理新体制四个方面发力，着力增强科技创新原创力。

建设开放共享、高度集聚的重大科技基础设施群。在已有上海光源、蛋白质中心基础上，集中布局和规划建设超强超短激光用户装置、软X射线自由电子激光用户装置、活细胞结构和功能成像平台、上海光源二期等新一批国家重大科技基础设施，形成具有世界领先水平的综合性科学研究实验基地。

推动设施建设与交叉前沿研究深度融合。以国家重大科技基础设施的支撑研究方向为基础，聚焦生命、材料、环境、能源、物质等交叉前沿领域，面向全国发起设立国家大科学计划，推动实现重大原创性突破，为科技、产业持续进步提供源头创新支撑。

建设跨学科、跨领域的协同创新网络。吸引海内外顶尖实验室、国际知名研究所、世界知名高校来沪直接或联合设立全球领先的用户实验装置、科学实验室，吸引集聚和培育一批一流科研团队共同开展前沿、交叉、协作研究，形成国际化、高水平、跨领域的顶尖科学家和一流研究团队。

探索实施重大科技基础设施管理新体制。探索在理事会领导下的综合性国家科学中心自主管理、科学家决策。在科研管理、高端创新人才引进、科研人员激励、科研机构评价等改革重点难点领域进行先行先试。

二是建设一批创新功能型平台。针对创新链上不同主体、不同环节，存在知识不同构、资源不统筹、行为不互动等问题，上海创新提出，以建设功能型平台主导推进科技创新、服务创新创业。通过政府支持、市场化运作，着力建设两类创新功能型平台。研发功能型平台面向重大科技发展方向、重点产业创新领域和重要成果转化环节，旨在攻克关键共性技术，支撑战略性新兴产业发展，如上海产业技术研究院、上海微技术工业研究院等。非研发功能型平台面向增强科技公共服务供给，促进创新价值实现，如国家技术转移东部中心、上海研发公共服务平台等。

三是打造一批各具特色的科技创新集聚区。深化“聚焦张江”战略，加快建设张江国家自主创新示范区，率先开展体制机制改革，深化功能布局、产业布局、空间布局融合，规划建设张江科技城。聚焦张江核心区和紫竹、杨浦、漕河泾、嘉定、临港等重点区域打造若干科技创新集聚区，集中布局重大创新项目，实行更聚焦的政策、更开放的体制机制，培育一批引领发展的创新型企业和高科技产业，努力把这些区域建设成为上海创新发展的新增长极。

四是大力推动大众创业、万众创新。大力发展众创空间，充分发动市场主体和社会力量参与创新创业，营造良好的创新创业环境，全市众创空间已经超过500家，其中大部分为社会力量建设。系统设计创新政策，优化科技普惠政策，引导企业和合作高校用“科技创新券”购买科研服务，探索新型公共技术采购政策。加快推进科技金融产品和服务创新，设立上海股交中心科技创新专板，设立天使投资引导基金、创业投资引导基金、双创引导基金、政策性融资担保基金等，为创新创业提供资金支持。

五是实施引领产业发展的重大战略项目和基础工程。部署14项重大战略项目，8项重大科技基础前沿布局。立足重要基础科学和交叉前沿领域，前瞻部署前沿探索和跨学科研究。瞄准若干战略必争领域，突破一批关键核心技术，形成高水平集成创新和应用能力，服务国家重大战略需求。围绕产业基础能级提升，重点突破基础材料、基础零部件、基础工艺等方面的瓶颈制约。面向社会民生可持续发展的需求，加强推动创新药物和医疗器械、生态环境治理、城市交通等方面成果更多惠及民生。

（三）体制改革

实施创新驱动发展战略，建设具有全球影响力的科技创新中心，核心要解决体制机制问题。一是解放思想。坚决破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，充分发挥市场机制作用，从政府主导走向多元共治。二是尊重规律。遵循科技创新规律和市场经济规律，真正让市场在配置创新资源中发挥决定性作用，让市场在评估和配置创新人才中发挥决定性作用。三是转变职能。从政府自身改革做起，转变职能，简政放权，改进管理与服务。四是扩大开放。放开放活，搭建更多开放的平台和舞台，让创新创业主体和各类人才近悦远来。

重点推进六个方面的体制机制改革。一是建立完善符合创新规律的政府管理制度。进一步简政放权，放松新兴行业市场准入管制、实施公共技术采购政策、建立创新投入统筹联动机制、改革科研院所管理体制等。二是构建市场导向的科技成果转移转化制度。出台《关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》，正在制定《上海市促进科技成果转化条例》，从权益激励、转化便利性、人员顾虑三个问题入手，确立企业、高校、科研机构在技术市场中的主体地位，明晰财政资金支持形成的科技成果产权归属，下放审批权限，强化市场在创新要素配置中的决定性作用。三是建立符合科研规律的创新投入机制。优化整合财政科技专项，加强财政科技投入联动与统筹管理，完善考核机制和分类评价机制，形成竞争与稳定资助结合的财政资金投入方式，建立尊重知识、尊重创新、让创新主体获益的收入分配制度。四是建立积极灵活的创新人才发展制度。先后发布《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，建立健全集聚人才、培养人才的体制机制，创造人尽其才、才尽其用的政策环境。五是推动形成创新要素自由流动的开放合作新局面。支持企业在全球布局创新网络、促进境内外创新要素的有效融合、建设国际创新交流合作平台，构建更加开放、便捷、高效的新机制，支持各类创新要素跨境流动，整合全球创新资源，加速融入全球创新网络。六是健全企业主体的创新投入制度。从引导形成多元化的市场科技投入机制、实施科技创新普惠性政策、鼓励上海国有企业开展科技创新等方面入手，发挥金融财税政策对科技创新投入的引导和放大作用，吸引社会资本支持科技创新。

（上海市委常委、副市长）

（来源：行政管理改革）