重庆永川区推进村（社区）“选聘分离”制度的探索和实践

为进一步优化村（社区）工作运行机制，实现党政公共服务职能和村（社区）群众自治职能互补双赢，2013以来，重庆市永川区结合村（社区）党组织换届和村（居）委会换届工作，启动实施村（社区）“两委”成员与便民服务中心专职工作者选聘分离制度改革（以下简称“选聘分离”），改变当选“两委”即为村（社区）干部的传统任用模式。经过近4年的实践运行，转变了村（社区）干部“一选三年不动”的思想观念，增强了履职的危机意识和使命感，激发了爱岗敬业、干事创业的热情，对优化队伍管理、强化基层组织建设起到了重要促进作用。

一、实施“选聘分离”制度的背景动因

村（社区）选聘分离，指村（社区）“两委”成员通过依法依规选举产生，履行村（社区）事务决策职能；村（社区）便民服务中心专职工作者面向社会公开招录聘任，履行村（社区）事务执行职能；规范选任的村（社区）“两委”成员与聘任的村（社区）便民服务中心专职工作者双轨制运行机制，构建村（社区）决策层与执行层各司其责的组织架构、“两委”成员与专职工作者同步履职的工作运行模式。永川区实施村（社区）选聘分离，主要基于三个目的：

（一）改变“当选即任用”传统模式导致镇街对村（社区）干部调控不力现状的需要。多年以来，永川区村（社区）六职干部主要是从选举产生的“两委”成员中确定任用并进行分工，导致选进“两委”就成为村（社区）干部、就自然端上“铁饭碗”的思想观念在基层干部中已经固化僵化。2013年前村（社区）“两委”换届时，区、镇街非常注重改善基层干部队伍结构，着力选拔优秀人员充实“两委”，村（社区）干部队伍整体素质也逐步提高，但村（社区）干部落实政策、谋划发展、运用现代信息技术办公、服务群众等方面能力素质还是令人堪忧。对这些能力素质不达标的“两委”成员特别是村（居）委会委员，虽然可以按照法律法规启动罢免程序，但程序过于复杂，村（社区）不便操作，镇街也缺乏有效手段对村（社区）干部进行调控和管理。

（二）化解基层干部个人发展致富与处理村（社区）事务时间精力冲突问题的需要。近年来，随着“一好双强”（政治素质好、致富能力强、带富能力强）政策的推进和实施，永川区选用了一批有较强致富带富能力的“能人”担任村（社区）专职干部。这些能人型基层干部的优势在于思想观念新、致富带富能力强，在推动集体经济发展和带动群众发展致富方面发挥了重要作用。但是，能人型干部大多自家办有企业，经常因经营自家企业发展而耽误村（社区）日常工作正常开展。比如，永川区南大街街道黄瓜山村党委书记申希泉、永川区大安街道灵英村村委会主任刘世禄、永川区何埂镇转角店村党总支书记张才俊、永川区宝峰镇龙凤桥村党总支书记龙方建，他们都有实体企业在经营，在推动本村产业规划、集体经济发展方面发挥了积极作用，但由于个人时间和精力有限，他们缺少足够时间和精力过问处置村（社区）集体事务，而且随着经济新常态出现，他们在个人发展致富与处理村（社区）事务中矛盾冲突越来越突出，亟需从制度层面加以解决。

（三）走出一定范围内“三宗”势力影响优秀人才脱颖而出困境的需要。随着经济社会的发展和进步，群众民主法治意识逐年提高，宗族、宗派势力参与、影响基层换届选举的程度日趋减弱，但从永川区近几次换届情况分析看，宗族、宗派势力对村（社区）换届工作的影响并未完全根除，依然在一定范围内隐蔽存在，特别是2003年，村（社区）区划进行调整后，大多数村由原来的小村合并而成，其小村观念和小“山头主义”现象在一定范围内依然存在。一些群众“要从原来的小村选个干部出来帮助代言”的想法挥之不去，导致优秀人才公正当选的难度相对较大，个别政治素质不高、工作能力不强的人却被宗族和小村选民“抬进”村（社区）“两委”当选班子成员。为防止家族和小村“代言人”等弊病，必须靠科学有效的选人用人机制来突破。

二、实施“选聘分离”制度主要做法

实施村（社区）“选聘分离”制度，是永川区委、区政府根据《中国共产党章程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等法律法规，进一步完善村（社区）组织运行体制和工作格局、加快推进基层服务型党组织建设的有益探索。主要做了以下四方面工作：

（一）制定出台实施办法，突出选聘分离制度设计。一是认真制定实施办法。按照“充分调查研究、广泛听取意见、慎重推行改革、时间服从质量”的思路，认真研究制定《永川区村（社区）“两委”成员与专职工作者选聘分离实施办法》（以下简称“实施办法”），对选聘分离工作的指导思想、基本原则、公共服务中心的组织设置、“两委”成员和“中心”专职工作者的管理、考核、待遇等进行全面系统设计，为各镇街、村（社区）探索实践提供了制度遵循和保障。二是充分征求各方意见。永川区委常委会、永川区政府常务会专题研究实施办法并提出具体工作要求。选聘分离实施办法起草完成后，广泛征求区领导和各镇街、部门意见，多次召集民政、人社、财政、卫生计生等区级有关部门及部分镇街负责人、村（社区）干部座谈讨论，最大程度保证实施办法的科学性、可行性和可操作性。三是稳慎开展工作试点。选择南大街街道、金龙镇、宝峰镇等三个镇街先期进行试点，安排组织、民政等部门全程跟踪指导，帮助发现问题，总结改进措施。试点运行一个月后，形成《试点镇街村（社区）专职工作者聘用工作探索实践案例》，印发其他镇街学习借鉴，保证了其他20个镇街选聘工作顺利有序开展。

（二）率先设立便民服务中心，优化村（社区）组织运行机制。2013年底，永川区率先在各村（社区）设立便民服务中心，并通过“三定”制度安排，初步建立起“两委”负责议事决策、“中心”负责执行落实的组织架构和运行机制，对“两委”成员和“中心”专职工作者实施双轨制管理，实现议事与执行分设、管人与干事分离。一是定职能职责。依据法律法规，明确村（社区）党组织是各种组织和各项工作的领导核心，村（居）委会是党组织领导下的群众性自治组织，便民服务中心既是上级党委政府的政务服务窗口，也是村（社区）“两委”的服务群众工作平台，在村（社区）“两委”领导下承担“两委”安排的具体工作事务。二是定岗位职数。在各村（社区）便民服务中心统一设置“综合协调岗、经济发展岗（城市管理岗）、党建文秘助理员岗、民政社保助理员岗、综治平安助理员岗、卫计妇幼助理员岗”等6个基本工作岗位，较大的城市社区增设“社区管理助理员岗”。按照村（社区）人口规模和工作量大小，每个便民服务中心配备4—9名专职工作者，各村（社区）聘任专职工作者数量由镇街党（工）委在区里下达的职数定额内统筹安排。三是定人员产生方式。“两委”成员依法通过换届选举或组织任命产生。专职工作者通过招聘产生，经镇街审定后以村（社区）“两委”名义聘用，聘期3年，届满重新聘用。

（三）统一组织招聘考试，公开择优选聘专职工作者。一是明确招聘岗位。明确综合协调岗为便民服务中心主任，由村（社区）党组织书记直接兼任，经济发展岗（城市管理岗）为便民服务中心副主任，由村（居）委会主任直接兼任。中心主任、副主任以外的其他助理员岗位实行公开招聘，镇街结合各村（社区）工作量大小，按一岗多人或一人多岗方式灵活调配。二是明确招聘范围和条件。按照职业化要求，公开招聘面向村（社区）“两委”成员，或具有本村（社区）户籍、或具有邻近村（社区）户籍且方便工作的非“两委”人员。要求报考人员思想政治素质、业务能力素质、履职时间和精力等必须适应岗位需求，原则上有高中及以上学历，年龄在18周岁以上、55周岁以下。明确规定“受过刑事处罚、违反计划生育政策且未完清社会抚养费、违反信访条例参与非访集访”等4类人员不能参与应聘。未被聘用的“两委”成员（群众称“干”委员），可以参加村（社区）“两委”班子会，享有村（社区）决策权，但不在便民服务中心坐班或值班。三是明确招聘组织程序。统一按“制定发布简章、动员组织报名、资格审查、笔试、机试、面试、考察、党（工）委集体研究、公示、正式聘用”10个步骤组织实施。笔试主要测试考生应知应会的政策知识，由区级业务主管部门分岗位编制题库，采取随机抽取方式形成考试试卷。机试主要测试考生电脑基本操作技能，面试主要测试考生问题分析、临场应对、组织协调能力，试题由各镇街结合工作实际自行命制。按笔试80%、机试20%权重折算出初试成绩，达到60分者进入面试。进入面试者，初试成绩清零。将面试成绩从高到低排列，按同村（社区）同一岗位1:1的比例确定考察人选，考察合格、经镇街党（工）委研究同意、公示无异议后以村（社区）“两委”名义正式聘用。

（四）落实激励考核措施，强化专职工作者队伍管理。一是落实待遇标准。明确聘到中心的专职工作者待遇包括基本报酬、绩效奖励和社会保险补贴，按照市委、市政府要求执行，经费由区财政兜底负责。未聘到中心的“两委”成员按实际工作日给予误工补贴，经费由村（社区）负责。二是加强管理考核。制定《村（社区）便民服务中心管理若干规定》，从工作考勤、学习管理等方面作出具体规定，规范村（社区）专职工作者日常行为。专职工作者实行年度考核，对年度考核不称职或连续两年在所属镇街排名后5%的予以解聘。专职工作者出现空缺时，按条件和程序由镇街进行公开补聘。未进中心的“两委”成员实行年度民主评议，一次不称职诫勉谈话，连续两次不称职按程序终止职务。三是强化关爱激励。建立集中教育培训制度，坚持每年3、4月份对村（社区）各个岗位的专职工作者进行3-7天的集中轮训，持续提升村（社区）专职工作者的业务能力和服务水平。区里每年拿出一定名额，面向全区村（社区）专职工作者定向招录镇街机关公务员和事业单位工作人员，拓展他们的成长空间。以评选“十佳书记”和“百名优秀基层干部”为抓手，培塑宣传爱岗敬业、干事创业的优秀村（社区）专职工作者典型，激励先进，弘扬正气。

三、实施“选聘分离”制度取得的主要成效

实行村（社区）“选聘分离”，在实践中取得了一定成效，得到了基层干部和群众的认可。主要体现在以下四个方面：

（一）厘清了岗位工作职责。实施过程中，细化具化了便民服务中心主任（综合协调岗）、副主任（经济发展或城市管理岗）、党建文秘助理员、民政社保助理员、综治平安助理员、卫计妇幼助理员、社区管理助理员等7类岗位31项工作职责，职责相对固定但分工不分家，按照统一安排共同承担有关任务，使每名专职工作者的权、责、利更明确，让“事有人做、责有人担”落到了实处，扭转了过去村（社区）“两委”干部因职责不清、责任不明而导致一些工作累死人、一些工作又无人干的尴尬局面。

（二）转换了选人用人机制。选聘工作中，通过个人申请、统一考试的方式选贤聘能，通过岗位管理、履职考核的方式评优汰劣，将个别素质不高、能力不强，特别是靠做“老好人”、搞“小动作”等进入村（社区）的“两委”人员，通过规范的机制程序和严格的标准要求将其“拒”之门外，既把好了专职工作者的“进口关”，又畅通了不合格专职工作者的“出口关”；既实现了让能者上、庸者下，又完成了村（社区）干部由“要我干”向“我要干”的重要转变；既改变了村（社区）人才青黄不接、后备缺乏的窘况，也解决了过去“当选即为专职干部”、“一选管三年”导致有的干部占着位子不干事、乱干事的突出问题，在全区树立了正确的用人导向，提高群众对村（社区）工作人员的认可度和满意度。

（三）优化了队伍结构素质。2013年底“两委”换届完成后，通过对多数村（社区）“两委”成员“好中选优”的遴选，以及从社会上吸纳优秀分子，永川区村（社区）便民服务中心专职工作者年龄和知识结构进一步优化，初步形成了以中青年为主、以老带新、老中青和谐共事的村（社区）专职工作者队伍。公开招聘到中心的1077名专职工作者中（不含直接聘用的主任和副主任），从学历看，高中及大专以上的占比达85%，比“两委”成员的占比82.1%高出2.9%；从年龄看，平均年龄40.4岁，比“两委”成员平均年龄42.7岁低2.5岁。

（四）储备了一批后备人才。实施选聘分离制度，一大批有知识、有技能、有干劲、有潜力的退伍军人、大中专院校毕业生通过公开竞聘进入便民服务中心，既激活了村（社区）工作活力，又为推动村（社区）可持续发展储备了人才。各村（社区）在将原有“两委”成员纳入后备干部队伍视野进行培养的同时，进一步将范畴拓展到退伍军人、大中专院校毕业生和优秀返乡创业人才，打破了后备干部发掘培育的瓶颈，拓展了村（社区）选人用人空间。

四、实施“选聘分离”的启示思考

（一）明确界定职能定位，是开展选聘分离的基本前提。实行选聘分离，实际上是在传统的村（社区）“两委”班子之外产生了一支新的村（社区）社会化、专业化、职业化的服务队伍，村（社区）从原来的“一个班子治理”变为“两支队伍运行”，这就要求必须先明确两支队伍的性质和关系，才能保证运行有序、工作顺畅。为此，在选聘分离制度设计中明确：“村（社区）‘两委’成员依法选举产生，履行村（社区）事务决策职能，是村（社区）的‘决策层’；村（社区）便民服务中心专职工作者面向社会公开聘任产生，履行村（社区）事务执行职能，是村（社区）的‘执行层’”。明确两支队伍的职能定位，有效构建起两支队伍各司其责、各履其职的工作运行模式。

（二）科学设置招聘条件，是提高队伍素质的必要措施。实施选聘分离的主要目的之一，就是淘汰“两委”成员中的庸人和懒人，聘用社会人员中能够服务群众的“能人”和志愿服务群众的“热心人”，建立一支满足服务群众要求的高素质专职工作者队伍。为实现这一目的，永川区坚持从源头上进行规定和明确，科学设定招聘条件，严格把好进口关。在招聘工作中，结合实际从年龄、学历、思想素质、遵纪守法情况等多个方面设定招聘条件，并明确有受过党纪处分法律处罚、违反信访条例等记录的人员不得报名应聘。通过严格条件，目前聘到中心的专职工作者，年龄和学历结构都比选举产生的“两委”成员明显优化，特别是将166名社会人员公开招录聘用到便民服务中心，既为村（社区）专职工作者队伍注入了新鲜血液，又如一个蓄水池，为2016年开展的村（社区）换届工作储备了优秀后备人才。

（三）严格规范工作程序，是确保顺利开展的重要保障。选聘分离作为永川区加强基层干部队伍建设的创新举措，影响面大，触接的矛盾问题也相对较多，必须进行科学的顶层设计，必须建立一套系统的工作机制作保障。为确保选聘分离工作顺利推进，认真设计“发布简章、组织报名、资格审查、笔试、机试、面试、考察、党（工）委集体研究、公示、正式聘用”等10个工作程序步骤，要求各镇街在统一的时间段内完成规定招聘事项。在笔试阶段，由区级相关部门集中封闭命题，各镇街同一时间组织考试；机试、面试阶段，由各镇街根据实际情况自主命题；在考察研究阶段，各镇街党（工）委集中研究，既保障了招聘工作安全顺利有序，又体现了招聘过程公开公平公正。

（四）逗硬落实管理考核，是激发队伍活力的有效途径。严格招聘条件和程序，是加强专职工作者队伍建设的前提和基础，而管理好考核好专职工作者，是促其发挥作用的重要手段。永川区坚持严管与厚爱相结合的原则，全区统一制定便民服务中心管理规定加强日常管理，各镇街结合实际制定考核实施细则，逗硬年度考核，并明确对年度考核不称职或连续两年在所属镇街排名后5%的予以解聘，给专职工作者带上“紧箍咒”，使镇街对村（社区）专职工作者调控管理力度明显加大。在此基础上，通过提高专职工作者待遇标准、落实养老保险政策、面向专职工作者定向招录公务员和事业单位人员等措施，既有效激发了专职工作者的工作积极性和主动性，又使他们觉得在村（社区）便民服务中心有干头、有奔头。