浙江丽水市以“民情地图”为载体推进基层社会治理

丽水市位于浙江省西南部，是一个“九山半水半分田”的典型山区市。全市2725个行政村分布在1.7万平方公里土地上，受地域和交通条件限制，给群众办事、干部干事带来较大不便。为认真贯彻全面从严治党要求，激发基层干部服务群众的内生动力，丽水市以“民情地图”为载体，推动基层干部转变作风，用脚步丈量民情，用实际行动密切干群关系，有效促进了干部“身入、心入、融入”农村转变作风，提升干部“明情况、调纠纷、办实事、促发展”的基层社会治理服务能力。

一、工作背景及发展情况

为积极探索破解新时期农村基层社会治理服务困境，有效解决基层干群关系中现实存在的干部“叫不出群众名”、与群众“说不上话”、进村“认不了路”、入户“办不好事”等“慢性病”，2010年4月，丽水市松阳县四都乡首次探索绘制了包含农户姓名、住房位置、电话号码等内容的“村情图”，同年6月，松阳县全面推广这一做法，19个乡镇（街道）401个行政村完成首套2406张手绘“民情地图”。2011年，松阳县借助信息化手段，开发了“民情地图”地理信息系统，由“纸质地图”升级为“电子地图”。2012年，丽水市在173个乡镇（街道）2725个行政村全面推广，参与绘制党员干部4076人，目前已绘制“民情地图”1.6万张。该创新做法得到了中央、省、市等各级领导的批示肯定和各大媒体的广泛关注，被编入全国党员学习培训教材《基层党组织加强和创新社会管理的实践》，先后荣获“浙江省公共管理创新案例评选优秀奖”“浙江省服务型基层党组织建设十大特色品牌”等20多项荣誉。2015年成功入选“国家级社会管理与公共服务标准化试点项目”，同年11月在北京大学“国家治理论坛”上进行了专题研讨。

二、主要做法

1.精准采集信息，构建科学的“民情地图”绘制模式，密切党群干群关系。一是民情收集立体化。深化推行“岗位在村、责任到村、服务农民、联系民心”的住村联心工作制度，推动乡镇党委组织动员乡镇干部全员住村、结对联系和精准服务农户，根据农村经济社会发展实际和群众需求，进村入户采集信息，分类绘制，形成手绘的《村情民情图》《产业发展图》《组织体系图》《重点人员图》《结对帮扶图》《防灾避险图》等6张基础图，同时，结合各地重点工作、重点项目等绘制若干补充图，经电子制版，形成平面效果图。如莲都区绘制了“五水共治”《河情水系图》、遂昌县绘制了《农家乐民情图》、青田县绘制了《华侨信息图》，构建形成了6+X“民情地图”模式。每张地图各有侧重，实现了从农村农户到组织建设、个体经济到产业发展、自然生态到社会治理的全覆盖，形成了一套全面、直观、立体反映乡情民情的综合地图体系，为基层干部联系服务群众提供了基础性“工具”。二是信息更新动态化。实施“民情常态化走访、地图动态化更新”工作法，充分发挥基层党委在了解掌握治理信息的领导作用，乡镇党政主要领导每周要到1个行政村现场办公，乡镇其他领导每月走访重点户1次以上，住村干部每周安排3天以上到村走访，及时掌握民情动态，确保“民情地图”能够及时准确反映民情、服务民生。按照“一村一册、一户一档、一事一表”的要求，乡镇干部对村情民情进行汇总、梳理，采取定期更新与即时更新相结合的方式，对“民情地图”实行动态化管理。如松阳县裕溪村住村干部在走访时，发现一农户在板栗山上套种茶叶，每亩可增收2000至3000元，他及时将这一信息反映到“民情地图”上，使这种新的增收模式迅速在全乡推广。三是地图管理信息化。在手绘“民情地图”的基础上，运用信息技术，以每个农户基本信息、产业情况、重要社会关系和近年来重大事项等169项信息作为支撑，探索开发了集基础信息、民情日志、服务办事、工作交流、考试平台等7大功能模块于一体的“民情地图”地理信息系统，将纸质“手绘图”升级为电子“活地图”，从静态“二维图”变为动态“三维图”。通过系统平台，可以随时随地调用、修改、更新和充实民情信息，基层治理信息也实现动态化更新，如基础信息模块，松阳县401个行政村20.8万农户就有8000多万项信息数据；又如民情日志模块，莲都区831名住村干部仅2015年就更新民情信息数据5万余条。同时整合公共管理服务资源，形成农村基层社会治理工作合力。

2.优化服务质量，创新多元化的“民情地图”运用体系，实现为民办实事活动常态化。一是明确“按图指引”的服务重点。依托“民情地图”中反映的169项民情信息，按照经济发展、社会事务、综合治理、基层党建等方面分成14类，进行定期梳理汇总、综合研判，为乡镇干部精准服务、社会治理提供依据。如依托《产业发展图》《结对帮扶图》，分析村庄重点特色产业，找准低收入农户贫困原因，通过“一户一策一干部”实施精准帮扶，2015年实现了全市5.51万户年收入4600元以下低收入农户全部脱贫；又如庆元县依托《村级社会关系图》，分析找出村级宗族关系、关键人物等情况，及时地运用到村级组织换届、突发事件处置及征地拆迁等重点工作中，取得了明显的成效。二是探索“双向互动”的服务方式。实行住村干部“双向选择”，各地根据“民情地图”反映的村情民情、发展规划、民生需求，结合乡镇干部的学历、经历、特长，变组织定人为“村选干部、干部选村”双向互选，实现了群众意愿和干部的精准对接。以《干部日记本》和《群众监督本》为载体，推行干部和群众民情走访“双向记录”、绩效“双向考评”，住村干部不仅要走村入户收集民情，还要群众签字反馈、评价走访实效，以反向监督的方式，督促乡镇干部以最优的服务方式确保效果。如该市茶产业大村上安村，通过双向选择与一名茶学硕士成功配对，有效助推了茶产业发展，2015年该村农民人均可支配收入达3.17万元，是丽水市农民人均可支配收入的2倍。三是建立“四级响应”的服务程序。建立群众诉求村、乡、部门、县“四级响应”机制，对“民情地图”反映出的群众诉求和问题，以及基层治理的突出问题，实行逐级提交、全程代理、即交即办和限时办结。截止目前，已累计解决17.3万个问题，落实1.15万件实事项目。如，景宁、缙云等县通过“乡会村开”“事不过夜”的方式，在一线解决“民情地图”反映的群众诉求，实现了服务的第一时间响应和问题的即时解决。

3.实施绩效评价，建立全方位的“民情地图”管理机制，推进社会管理服务创新。一是实行“月查、季督、年考”的常态化管理。对照“民情地图”，针对乡镇干部入户走访、信息采集、平台建设以及开展服务等情况，每月由乡镇开展一次自查，每季度由县（市、区）委组织部进行一次督查，绘制“民情地图”及服务群众的实际效果纳入乡镇干部个人年度考核，作为各级党组织书记年度抓基层党建工作述职评议的重要内容。二是树立奖优惩劣的激励导向。开展乡镇干部“民情地图”大比武，测试乡镇干部应知应会的民情，截至目前，全市已经开展大比武148次，乡镇干部参与4.2万人次。把“民情地图”工作作为乡镇干部提任考察的重要内容，对“民情地图”工作扎实、成效明显的干部，优先推荐评选各类先进，优先培养使用；对“民情地图”工作不实、考核成绩不合格的，取消当年各类评优评先资格；民情掌握度实地抽查不过关的，不得作为提任考察人选；产生重大不良影响的，给予党纪政纪处理。如，松阳县将近三年“民情地图”考试分数作为“十佳住村干部”评选的首要条件，在2015年评选中，有1名候选人因考试成绩低于85分，被取消了评选资格。如，2015年莲都区在抽查“民情地图”工作中，发现一乡镇干部对村情民情不了解、收集的“民情地图”信息不精准，给该村项目建设带来不利影响，群众意见较大，经调查核实后给予了组织处理。三是夯实多层面的服务保障。市、县、乡三级建立“民情地图”工作联络制度，明确专人负责，目前全市已建立了一支300余人的“民情联络员”队伍，实现了工作力量的纵向到底、横向到边。专门组织编印了“民情地图”培训教材，按照分批分类的原则，对乡镇干部进行应知应会能力培训，成绩不达标的进行补考，经努力，全市乡镇干部应知应会能力考试达标率，从2012年的75.6%提高到现在的92.1%。市县还将“民情地图”工作资金列入财政预算，为工作开展提供了强有力的保障，近四年来，投入该项工作的资金有2000余万元。

三、成功经验

落实四个坚持，是我市“民情地图”创新做法之所以能够不断向前发展，并取得实效的成功经验。

1.坚持转作风与赢民心的有机统一。以“民情地图”倒逼乡镇干部真正走下去，与群众面对面交流、零距离沟通，在走村入户中全面掌握第一手“活民情”，熟知熟记村庄产业、地域特点、重点人员、组织架构以及每一农户的各类基本信息，并绘出反映村情民意的6+X“民情地图”，推动了干部从“走访”到“走心”转变。通过明确每位住村干部每周、每月、每年的走访频次要求，开展住村“双向选择”、走访“双向记录”、绩效“双向考评”，赋予了群众充分的话语权和主动权，形成了群众满意导向。干部在多走、常走、深入走的过程中，转变了作风，赢得了民心。

2.坚持群众需求与精准服务的无缝对接。“民情地图”坚持问题导向，以破解基层服务和治理与群众需求脱节问题为着力点，通过大量、动态的进村入户走访，全方位采集民情信息，精准排摸出群众需求。在“图”的基础上，定期开展民情综合分析，全面研究不同群体的服务需求和利益诉求，因村制宜、因户制宜制定精准服务举措。比如，各地根据“民情地图”研究推出了幸福食堂、儿童之家、来料加工点、爱心农场等服务项目，实现了山区群众需求与精准服务的无缝对接，实实在在为群众解决了一些问题，办了一些实事。

3.坚持“小民情”收集与“大数据”运用的紧密结合。既通过走访了解掌握了个体群众的“小民情”，又通过统一录入电子信息系统，形成了比较全面的民情“大数据”，可以较快地“定位”某一类群体，精确地梳理分析出群众的现实诉求和问题，为党委政府科学决策提供了重要参考。比如，政法部门依托“重点人员图”，全面掌握源头性、预警性信息，变“被动防患”为“事前排除”，较好地推动了丽水市平安建设“夺金鼎”工作；又如，云和县崇头镇在综合分析全镇民情“大数据”的基础上，立足梯田景区优势，整合利用农户闲置房屋发展民宿经济，为每个村集体经济增收至少5万元以上。

4.坚持一以贯之和创新推进的互补互促。“民情地图”作为联系服务群众的有效载体，始终坚持以钉钉子的精神去推动落实，不断完善绘制模式、优化服务质量、拓展应用范围，确保工作长效开展。同时，积极顺应经济社会发展的新要求，契合群众的新期盼和干部的新要求，从最初的手绘到电子信息化、从民情信息的简单收集到民情分析研判，不断推进了“民情地图”的改进升级和创新优化。今年通过“民情地图”反映的信息，挖掘出了全市服务发展、服务群众的党建好故事3000余个，进一步推动基层党员干部以图为基础，绘出了群众的满意度。

四、有益启示

1.“民情地图”符合全面从严治党的要求，形成了联系服务群众的“乘数效应”，为收集全面精确的村情民意拓宽了渠道。加强乡镇干部管理，倒逼干部走村入户，绘制6+X“民情地图”，村情收集更全了，民意掌握更实了，打通了联系服务群众的“最后一公里”。经过持续不间断地收集整理，百姓的意愿得以在第一时间反馈给党委政府，一件件实事项目得以落实，诠释了干群之间的鱼水关系。

2.“民情地图”搭建了锤炼好干部的平台，形成了新时期“主体多元、互动参与”的绩效考核方法，为加强基层干部队伍管理提供了经验。“民情地图”完备的管理、评价和考核机制，促使乡镇干部按要求办事，引导群众按事实评议，使培养考核和使用干部有了更多的参考依据，较好地解决了“干部干得好不好、群众诉求有没有落实”难评判的现实问题。

3.“民情地图”顺应了“大数据”信息化的趋势，创新了“互联网+基层治理”新方式，为推进基层治理体系和治理能力现代化提供了借鉴。“民情地图”利用“互联网+”模式，从线下逐渐演变为线上与线下相融合，发挥党的领导在基层治理的主导作用，实现了民情“大数据”的精准采集和信息共享，使基层干部更加全面地掌握了各种源头信息、安全隐患、矛盾纠纷，使处置应对更加高效及时，推动了党委政府从“社会管理”向“社会治理”理念和方式方法的转变。

4.“民情地图”紧扣以人为中心的发展思想，坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，为基层干部践行“执政为民”理念探索了新路径。“民情地图”围绕发挥党组织的政治功能和服务功能，搭建了党员干部长期发挥作用的平台和载体，引领党员干部在基层发挥主观能动性，把党的正确主张变为群众的自觉行动，有效彰显了基层党组织的凝聚力和战斗力，进一步夯实了党在基层的群众基础。