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构建统战性“1+X+4”协商模式 推进基层协商民主建设

中共浙江省台州市委统战部

2016年12月30日15:24    来源:人民网-中国共产党新闻网

浙江台州一直是中国基层民主创新最活跃的地区之一。党的十八届三中全会特别是中发〔2015〕3号文件下发后,台州市委统战部围绕“谁具体抓协商、在哪里协商、与谁协商、协商什么、怎么协商、协商以后怎么办”等问题,积极探索构建了统战性“1+X+4” 即以统战部门为主导、以乡镇(街道)民主协商会为主渠道、以多样化多层次的“X”支渠道为拓展、以‘四个三’为运行程序,延伸至村(社区)、企事业单位的广泛多层制度化且富有效率的基层协商民主“台州模式”,向打造基层协商民主中国方案“台州样本”迈出了扎实的一步,得到了新华社总编何平,中央社院副院长张峰,浙江省委常委、统战部长王永康等中央有关部门及省市领导的高度肯定,试点经验被中央有关媒体列为中央60项改革任务中已启动并见效的发展基层民主探索实例,新华社通过《国内动态清样》、《浙江领导参考》呈送中央、省级主要领导参阅,被称为是基层民主创新的“台州元素”和可资借鉴的范本。

一、创新背景

党的十八届三中全会指出,发挥统一战线在协商民主中的重要作用。习近平总书记强调,要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商。中发〔2015〕3号文件把基层协商作为加强社会主义协商民主的七大协商渠道之一,要求稳步推进基层协商。但由于基层协商民主处于理论和实践探索阶段,中央对基层协商民主建设的目标要求比较宏观、比较原则且没有明确领导方式和工作机制,导致当前基层协商“无牛拉车、原地不动”或“五牛拉车、不知所往”的散乱、无序、低效局面,影响到了基层协商民主有序、规范、高效、体系化发展。统一战线与协商民主在历史渊源和内涵功能上具有高度关联性。依托大统战工作体系,坚持运用统战理论理念、价值取向、渠道平台、方式方法、程序规则等来引领和推进基层协商民主,更有利于把自发散乱低效的多渠道的协商民主实践形式统摄于党委的领导之下,推进基层协商民主广泛多层高效制度化发展,巩固发展最广泛的爱国统一战线,推动基层治理体系和治理能力现代化,巩固扩大党的阶级基础和群众基础。

二、主要做法

1、坚持理论性与实践性相结合,争取统战部牵头协调,解决好“协商由谁来抓”的问题。着眼统一战线与协商民主的高度关联性, 坚持理论成果、实践成果、制度成果并进,推动构建党委统一领导、统战部门牵头协调,各方分工负责、公众积极参与的基层协商民主工作体系。一是加强研究宣传,以理论立据。自2013年起就从统一战线与协商民主的历史沿革和内涵功能进行了理论研究,提出了统一战线所追求的多样性与一致性的辩证统一与协商民主通过平等的对话、沟通、协商以取得共识的价值取向高度契合,在推进协商民主中具有人才荟萃的智力、联系广泛的资源、多层畅通的渠道、政治协商的平台、求同存异的方法、稳定完善的制度等独特优势,契合基层协商民主工作定位等理论观点。及时召开全国性“统一战线与基层协商民主”学术研讨会和台州市统一战线推进基层协商民主研讨会,邀请中央党校原副校长李君如等国内外60多位专家学者研讨“台州模式”,为统战部门主导基层协商民主工作奠定了理论基础、营造了社会氛围。二是大胆先试先行,以实效论证。按照先试先行、总结完善、可复制可推广的原则,在临海市、天台县等地试点统战部门主导的以吸纳社会各界代表人士参与基层公共事务为主要内容的协商民主平台及运行机制建设,共建立乡、村两级民主协商组织1053家,开展协商活动达6000次,参与协商代表8.5万多人次,对1100项民生决策达成共识,推动120个重点项目顺利实施,化解矛盾纠纷810起,工作成效得到了党委政府的认可,被当地干群形象地喻为:以统战理念、用“柔”的方法、做“和”的文章、取得了“刚”的效果。三是加强顶层设计,以制度守成。以贯彻落实中央、省委统战工作会议精神为契机,市委及时将统战部门推动协商民主工作写入《中国共产党台州市委员会统一战线工作实施办法(试行)》,建立市、县、乡三级由同级党委书记担任组长的党委统一战线工作领导小组,配齐乡镇(街道)党(工)委统战委员(其中配备专职统战委员占比1/3),出台《关于统一战线推进基层协商民主的实施意见》,对协商组织、协商主体、协商议题、协商程序、协商保障等方面进行了规范,为开展统战部门主导的基层协商民主工作提供了政策依据和组织保障。

2、坚持代表性与广泛性相统一,搭建“1+X”协商平台,解决好“广泛多层高效协商”的问题。针对协商民主广泛多层易导致基层协商散乱、无序、低效的现状,统筹好提高效率和发扬民主的关系,探索出了以乡镇(街道)民主协商会为主渠道、以多样化多层次支渠道为拓展,延伸到村居社区、企事业单位的广泛多层常态化且富有效率的“1+X”基层协商网络构架。一是构筑主渠道,推动“精英”协商。“1”即构筑基层协商民主主渠道——建立经社会各界协商推选并由同级党组织聘任的各界别代表人士为议事员的乡镇(街道)民主协商议事会(党外议事员占50%以上,体现统战性),明确民主协商议事会全会、主任会议、专题协商会、小组协商会以及列席本级党代会、人代会等常规协商形式,重点围绕基层“四公一热”即重大公共决策、公共事务、公共利益、公益事业和民生热点难点等公共事务开展“精英”协商,目前全市共有35个乡镇(街道)建立统战性的民主协商议事会(以下简称“议事会”),共聘请议事员达1600人,开展协商活动达800次,为基层构筑了更加广泛、常态化、富有效率的基层协商民主主渠道,基层群众切身体会到了民主参与的“存在感”,被称为是最广泛的乡镇级爱国统一战线组织。二是搭建支渠道,推动“草根”协商。“X”即不断探索丰富乡镇(街道)民主协商议事会面向村(社区)、面向企事业单位、面向涉及协商议题的利益相关群体、面向广大群众的多样化、多层次协商支渠道,保障基层群众广泛多层次参与民主协商。主要包括:请进来民主恳谈,凡是协商议题涉及群众利益的,邀请利益相关方代表与相关部门开展面对面恳谈,在充分协商中求同存异达成共识;走出去圆桌会商,充分发挥议事员在所联系群众中的威望,建立议事员联系村(社区)制度,进村入户与群众围坐开展圆桌会商,定期不定期地听取诉求、疏导情绪、化解问题;随时性书面协商,协商意见建议或议事员反映的社情民意、意见建议,经民主协商议事会直通车形式向党委政府及有关部门反映;广覆盖网络问政,议事会会运用网络媒体问政和建立网议互动日等措施,拓宽社会公众参与民主协商渠道。三是引进第三方,推动公正协商。民主协商议事会视情邀请相关专家学者、乡土人才组成民主协商评议团,以客观中立的第三方身份对议题所涉及的法律、政策、专业性等问题作出解读并接受协商主体咨询,对协商结果作出客观公正评价。黄岩区出台《基层协商民主综合评价工作指标体系(试行)》,试行以评议团为主体的全程民主协商第三方标准化评价工作,评价结果作为年度党建目标责任考核基层协商民主内容的重要依据。仙居县在全县20个乡镇(街道)全部建立“乡镇(街道)党外代表人士资政顾问团”,常态推行“镇务大事咨询制”。温岭市成立36名党外专家组成的统一战线评议团,把民主评议结果作为衡量民主恳谈成效的重要依据。

3、坚持科学性和有效性相兼顾,构建“四个三”运行机制,解决好“如何协商并保障协商出成果”的问题。直接借鉴中国共产党领导的多党合作和政治协商运行机制,围绕协商前、协商中、协商后三个重要环节,总结形成了切合实际、富有成效的“四个三”协商运行机制。一是民主提事“一梳理二提交三确定”。“一梳理”即年初根据同级党组织年度工作计划和工作报告,梳理出年度协商议题。“二提交”即研究确定年度协商计划报同级党组织审定。“三确定”即同级党组织会商民主协商议事会确定并公开年度协商计划。二是民主议事“一制定二准备三组织”。“一制定”即根据年度民主协商计划或专题议题,制定具体民主协商方案报同级党组织审定。“二准备”即根据审定的民主协商方案,做好协商人员通知、协商知情等工作。“三组织”即按照拟定的协商议事方案,精心组织协商议事活动,事后及时形成《协商纪要》或建议案。三是民主理事“一报送二办理三反馈”。“一报送”即体现协商成果的《协商纪要》或建议案在规定时限内报送同级党委政府、相关部门。“二办理”即相关单位对采纳的协商成果,纳入重点督办范围,制定具体落实方案。“三反馈”即各承办单位在规定时限内反馈办理结果,未落实的要作出说明。四是民主评事“一通报二评议三办结”。“一通报”即协商成果办理落实情况及时向协商员和利益相关方代表通报,接受监督。“二评议”即协商成果落实情况可接受协商员评议,进行满意度测评。“三办结”即评议结果为基本满意的,要及时办结并做好整理归档工作;评议结果为不满意的,可经有关程序提请复办后办结,确保协商“说了不白说”。

三、工作成效

1、找到了基层大众协商“金钥匙”,推动了基层协商民主广泛多层制度化发展。统战性“1+X+4”基层协商模式,直接“复制”中国共产党领导的多党合作和政治协商运行模式,坚持以乡镇(街道)为基层协商的中枢,通过建立乡镇(街道)民主协商会,并探索延伸至村(社区)、企事业单位的多层次、多样化的乡镇(街道)民主协商会支渠道,或将乡镇(街道)民主协商会直接复制推广到村(社区)、企事业单位,推行“四个三”协商运行机制,精准解决了协商民主“广泛多层”与“有序高效”不得兼顾的症结,形成了既富有效率又广泛多层制度化的基层协商民主新局面。目前,全市35个乡镇(街道)、993个行政村和25个社区建立民主协商议事会(以下简称“议事会”),共聘请议事员达35000人。另外,全市35个乡镇(街道)民主协商议事会在具体实践中挖掘出了社情民意工作室、同心会客室、圆桌会商、意见建议直通车、网络e政厅等支渠道,吸纳参与协商群众达20万人次。

2、激活了基层协商善治“细胞核”,促进了基层治理体系和治理能力现代化。统战性“1+X+4”基层协商模式,打通了统一战线“协商、民主、包容、共赢”理念贯穿到基层社会领域的通道,顺应了广大民众的民主愿望,为更广泛的基层群众有序表达利益诉求、协调平衡关系、解决意见争议提供了多层次制度平台,最大限度地扩大了公众的知情权、参与权、表达权和监督权,促进了党委政府在决策上由封闭式向开放式转变,在治理模式上由堵向疏转变、在民主政治上由为民做主向让民作主转变,推动形成了党委领导、政府运行、社会联动、群众协商的多元共治模式,达到了基层群众“民事、民议、民决、民办”的自觉自愿效果,促进了社会包容共生、和谐共处。以前常对政府工作冷嘲热讽的临海市白水洋镇议事员李昌枝深有感触地说:“以前干部总指令我们干这干那,不舒坦;现在能跟我们商量,气顺了,对台戏少了、干群合力干事就多了。”2015年,临海市镇、村两级全面推行民主协商议事制度,当年全市信访总量批次就同比下降11.9%,越级上访批次同比下降19.3%,其中进京非访同比下降50%。

3、画大了基层统一战线“同心圆”,巩固了党的阶级基础和群众基础。统战性“1+X+4”基层协商模式,特别是建立的乡镇(街道)民主协商会,相当于在乡镇(街道)建立了类似政协的最广泛乡镇级爱国统一战线组织,有效地替补政治协商、参政议政、民主监督和政治安排在乡镇级的断档,不仅强化了基层统战职能,畅通了基层社会各界人士代表有序政治参与的制度化渠道,增强了基层党的统一战线凝聚力、向心力,而且有利于发现培养更多的基层群众代表,特别是游离于体制外的“能人”,并包纳到党的统一战线旗帜下,扩大了党的统一战线团结面,巩固发展了最广泛的爱国统一战线。目前,全市共聘请党外协商(议事)21000名并纳入乡镇级统一战线工作范围,建立乡镇(街道)党外知识分子联谊会组织68家和社区、学校、医院、规模企业等企事业单位知联会分会(小组)240家、乡镇(街道)商会78家、乡镇(街道)乡贤联谊会20家,覆盖成员达3万人。

四、思考启示

1、强化统战思维,解决好“协商由谁来抓”的问题。基层协商是区域综合性协商又是新探索领域,中发〔2015〕3号文件只强调党的领导没有明确谁来主抓,导致当前基层协商“无牛拉车、原地不动”或“五牛拉车、不知所往”的局面。统战部门要“跳出统战”抓基层协商,运用统一战线的理论理念、价值取向、渠道平台、方式方法、程序规则等来引领和推进基层社会各界人士的协商,以理论和实践成果来取得统战部门主导推进基层协商民主建设的地位,形成基层协商民主和基层统战工作“互融共赢”的新局面。

2、构建协商渠道,解决好“在哪里协商”的问题。统筹好提高效率和发扬民主的关系,既要注重效率,坚持以代表人士为重点,建立乡镇(街道)民主协商会,推动精英协商。又要兼顾广泛性,坚持以基层群众为主体,不断探索以乡镇(街道)民主协商会为主渠道的统分结合的多样化多层次民主协商支渠道,形成以乡镇(街道)民主协商会为主渠道、以代表人士为引领,延伸到村居社区、企事业单位的广泛多层常态化且富有效率的基层协商网络。

3、落实协商主体,解决好“谁来协商”的问题。统筹好协商主体的代表性与广泛性相统一,参加协商的代表要涵盖基层党组织、机关企事业单位群团、村(社区)群众、民营企业、社会组织、有一定威望的乡贤等“六类”社会群众代表。同时要兼顾民主协商公平性和科学性原则,通过设置“X”非固定成员,视情邀请涉及协商议题的利益相关方代表和相关专家学者、专业技术人员、第三方机构参加。

4、明确协商内容,解决好“协商什么”的问题。按照协商于民、协商为民的要求,根据基层经济社会发展实际,针对不同渠道、不同层次、不同地域特点,合理确定协商内容,重点应把“四公一热”即重大公共决策、公共事务、公共利益、公益事业和民生热点难点问题纳入基层协商范围。

5、规范协商程序,解决好“如何协商并保障协商出成果”的问题。围绕协商前、协商中、协商后三个重要环节,进一步健全“协商议题的提出和确定、协商活动的准备、协商活动的组织、协商成果的报送、协商意见的处理和反馈、协商成果的跟踪问效”等程序规范。特别是要建立健全协商成果办理和反馈制度,确保协商“说了不白说”。

(责编:赵晶、谢磊)
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