韩俊：推进农业供给侧结构性改革提升农业综合效益和竞争力

习近平总书记指出，要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力。刚刚闭幕的中央经济工作会议和中央农村工作会议，对此作了全面部署。农业供给侧结构性改革是我国“三农”领域的一场深刻变革，关系到农业农村的长远发展，必须牢牢把住改革方向，紧紧把住稳中求进的工作总基调，切实把认识和行动统一到中央的决策部署上来，把农业农村工作的重心转移到推进农业供给侧结构性改革上来，不断深化农业农村关键性改革，继续保持农业农村发展的良好势头，为经济社会发展全局提供强有力的支撑。

推进农业供给侧结构性改革的最终目的是满足人民群众对农业日益增长的需求

2016年“两会”期间，习近平总书记在参加湖南代表团审议时指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。这是对我国农业农村发展形势和发展阶段的科学判断，是制定和完善农业农村政策的重要遵循。

我国人多地少水缺，人均耕地资源和淡水资源分别仅为世界平均水平的1/4和1/3。过去很长一段时间，我国农业发展的突出矛盾是供给总量不足问题，那时候吃饱是摆在第一位的。经过多年不懈努力，我们把总量供给搞上去了，成功实现用不到世界7%的耕地资源，养活了世界近22%的人口，农业农村发展取得了长足进步。尤其是过去的10多年里，我国粮食持续增产，人民群众的米袋子日益充盈，菜篮子、果盘子日渐丰富，农民钱袋子也鼓了起来，农民人均收入连续6年增速超过GDP和城镇居民收入增长速度，是我国农业农村发展历史上的又一个黄金期。

事物总是处在不断发展变化当中。形势在发展，问题在改变，主要矛盾也相应发生转变。当前，我国正在经历着史无前例的人口城镇化进程。在过去的5年里，城镇常住人口年均增加约2100万。根据最新发布的“十三五”规划提出的目标蓝图，预计到2020年我国常住人口城镇化率达到约60%，每年城镇人口将增加1400万人左右。与快速城镇化进程相伴的是中等收入群体规模的迅速扩大。除了以上两个方面，从需求端来看，另一个显著变化是脱贫攻坚的深入开展。我国提出的目标是，到2020年让现行贫困标准下的贫困人口实现脱贫，每年约有1000万以上。

快速城镇化、中等收入阶层壮大以及大规模的贫困人口脱贫，带来的最显著变化是居民食品消费结构升级，从需求端对农业发展提出了新要求。现在，人们对肉蛋奶、水果、蔬菜的消费需求显著增加，从过去吃得饱转变为要求吃得更好、更营养、更健康。与此同时，随着收入增长，除了吃得放心，人们也要游得开心，对乡村旅游和休闲观光方面的体验性消费呈现“井喷式”增长态势。城乡居民需求结构的升级变化，对农产品供给体系的升级重构，对农业的多功能性挖掘、生态服务供给等，都提出了更高的要求。可以说，人们对农业发展的需求呈现日益多样化、个性化、优质化。过去以资源投入驱动增长，以满足“量”的需求为主的农业生产供给体系，与新形势下主要是“质”的需求难以得到满足之间的矛盾就比较突出凸显。近些年，国人到国外超市抢购奶粉等商品，对优质农产品的需求漂洋过了海，实际上都是以上供需结构性矛盾突出的具体表现。

面对这些现实需求和潜在需求的变化，我们必须大力推进农业产品结构、产业结构的优化升级，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。必须把增加优质绿色农产品供给放在更加突出的位置，狠抓农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管。加大对农业资源环境突出问题的综合治理，减肥减药，搞绿色种植、循环种养、休耕轮作、生态修复，实行以水定产限产，切实把过量施用的农药化肥减下来，把超过生态承载能力的边际产能退下来。必须着力挖掘农业的多功能性，充分彰显农业的生态文明价值、农村的乡土文化蕴含等，切实扬农业农村之长，活化农村资源要素价值，大力发展农村新产业新业态，推进农村一二三产业融合发展，延长产业链、打造价值链，让休闲农业和乡村旅游成为带动农民增收致富的新亮点，成为城镇居民休憩的新去处，成为传承农耕文明的新载体。

需要指出的是，我们强调更加突出绿色优质农产品的供给和深入挖掘农业多功能性，绝不意味着放弃粮食生产，绝不意味着不再关心农产品的基本供给量。像我们这么大一个国家，没有一定数量的保障是不行的。必须确保谷物基本自给、口粮绝对安全。习近平总书记多次强调，粮食安全的保险系数宁可打得高一些，要把饭碗牢牢端在自己手里，碗里装的主要是中国粮。推进农业供给侧结构性改革，要把握牢牢守住粮食安全底线这个基本前提，要保护并优化粮食产能，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，任何时候都不能轻言粮食过关、粮食过剩。

推进农业供给侧结构性改革的主攻方向是提高农业综合效益和竞争力

习近平总书记指出，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一段时期我国农业农村政策改革和完善的主要方向。提高农业综合效益和竞争力，现在面临的突出问题是成本不断攀升，尤其是劳动力成本不断上升。要防止我国陷入“高价农业”陷阱，切实降低劳动力成本，根本上是要在提高农业机械化生产和规模经营水平上做文章，通过让更少的农民种更多的地，优化农业经营结构，实现节本增效。

我国依然是世界第一人口大国，但近年来劳动年龄人口数量呈下降趋势。2012年以来16周岁至60周岁的劳动年龄人口开始减少，到2015年共减少了1500多万人。人口结构变化显著推高了劳动力成本，不仅削弱了制造业的竞争力，对劳动密集型的农业生产同样非常不利。据测算，2015年，我国大豆和玉米每吨种植成本分别约为美国的2.14倍和2.23倍。农业生产的劳动力成本进入上升通道，意味着我国亟需通过“机器换人”，降低劳动力使用强度，提升农业供给效益。2015年，我国农作物耕种收综合机械化率为63%，玉米、水稻耕种收综合机械化水平超过了75%，小麦基本实现全程机械化，但棉花、甘蔗及近些年发展较快的经济作物、林果等，全程机械化水平仍旧较低。从推进农业供给侧结构性改革角度来看，要实现降成本、效益提升和竞争力改善，关键还是要着力补上农业机械水平方面的短板，否则竞争力和质量效益就无从谈起。

我国现在还有2.2亿个农户，户均土地经营规模仅半公顷，耕地规模30亩以上的农户仅1032万户。人多地少的禀赋条件决定了我国不可能走美国、澳大利亚等国的大农场发展道路。政策的着力点应更多放在农业经营体系创新上，通过发展多种形式的适度规模经营，特别是要大力发展专业化、合作型的社会化服务，完善社会化服务体系，把小农户纳入现代农业发展轨道，共享规模经济效益。（下转6版）（上接1版）规模经营要适度，就是要与经济发展阶段、推进新型城镇化进程、科技发展水平及社会服务配套发育情况相匹配适应。同时，发展规模经营，优化经营结构，要把促进规模经营与脱贫攻坚和带动一般农户增收结合起来，要使强农惠农政策照顾到大多数普通农户，不能人为“垒大户”，挤出小农户，决不能搞行政性的土地集中流转。

推进农业供给侧结构性改革的根本途径是深化农业农村领域的关键性改革

2016年中央1号文件提出农业供给侧结构性改革以来，各地结合实际进行了积极探索，取得了一些成效。但总的来看，不少地方对农业供给侧结构性改革理解不深不透，很大程度上仍停留在概念层面，更多当成一个口号、一句热词，把涉及现代农业建设的所有内容都带上农业供给侧结构性改革的帽子。在抓法上找不到重点，工作上形不成突破，不会抓、不善抓。用改革的办法、创新的办法，特别是用市场机制推动改革的思路不清、路子不多。不少干部思想、理念还停留在传统发展思维模式上，多数还是新瓶装旧酒、老方一贴，喊口号、派任务、下指标，对理顺结构扭曲背后的体制机制问题，缺乏有针对性的硬招实招，尚未形成强有力的政策推动合力，迫切需要进行再部署、再动员、再加力。

推进农业供给侧结构性改革，关键在改革、重点在改革，成败看改革。关键要完善体制、创新机制，加快深化农业农村关键性改革，理顺政府与市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。改革的核心既涉及产品结构、产业结构、经营结构、区域结构的调整，也涉及制度变革、结构优化、要素升级决定的全要素生产率提高，既是一次广泛的生产力调整，也是一次深刻的生产关系变革，要用改革的办法矫正供需结构错配和要素配置扭曲，解决有效供给不适应市场需求变化的问题，要用体制机制创新释放的活力红利，为改革注入全新动力和动能，使供需在更高水平实现新的平衡。

按照中央的统一部署，当前推进农业供给侧结构性改革，要重点抓好粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，深化农村产权制度改革，改革财政支农投入使用机制，加快农村金融创新，健全农村创业创新机制。这些改革涉及的领域不同，侧重点各异，但基本的改革逻辑都是处理好政府与市场的关系、协同发力，既要发挥市场“无形之手”在资源配置中的决定性作用，同时要更好发挥政府“有形之手”的积极作用。

深化农业农村关键性改革，首当其冲的是粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，第一场硬仗是玉米临时收储政策改革。唯有农产品价格真实反映市场供求情况，才能指引并调节经营主体生产和消费者需求，才有望实现供需的有效平衡匹配。今年以来玉米临时收储政策的改革，正是朝着这个方向迈出的一个重要步伐。2009年以来，国际市场上玉米价格一直波动下行，2012年到2016年初价格下跌了一半。同期，为抵消农民种地生产成本提升，我国玉米的政府收购价格不断攀升，从2008年到2014年的高点，价格调高了近一半。在高价格激励和国际价格下行的共同作用下，我国一边大量进口“非必需”的玉米及其替代品，另一边国产玉米大量进入粮库，出现“洋货入市、国货入库”的不正常现象，供需矛盾非常突出。对此，改革的思路是非常清晰的，那就是推进“市场定价、价补分离”，让价格回归市场，反映供求关系，同时建立生产者补贴制度。玉米价格形成机制和收储制度改革已取得了重要进展。今年以来，国外进口的玉米及其替代品进口数量明显回落，国内外价差正在逐步收敛，市场机制作用逐步恢复。改革的阶段性成效也进一步坚定了我们的市场化改革路径和信心。下一步，要按照“分品种施策、渐进式改革”的思路，继续深化稻谷、小麦等主要农产品价格形成机制和收储制度的改革，尽量消除对市场价格的过度干预，同时保障好农民利益。农业支持政策也将由以价格支持为主的“黄箱”政策，逐步向以直接补贴为主的“绿箱”政策转变过渡，构建起更加注重绿色、生态、可持续发展导向的农业支持政策体系，为提升农业综合效益和竞争力提供更好的支撑。