365工作体系：城市社会治理改革的大连样板

西岗区是辽宁省大连市中心城区，区域面积26.1平方公里，人口42万，下辖7个街道、45个社区。先后获“全国和谐社区建设示范区”、“全国文化工作先进区”、“全国科技进步先进区”等荣誉称号。西岗区是大连市的老城区，也是大连市政府驻地，若干重要的机关和企事业单位等都分布在这一区域，经济、社会、人文资源丰富，承载的城市功能较多，主观、客观层面都使得西岗区历来十分重视社会管理工作。自上世纪90年代初期，就建立了“楼长制”。2004年又率先提出了“数字西岗”的战略构想。2012 年3月，西岗区创建了全国首个综合性社会治理服务模式——“365”工作体系，以“做群众需要的事，做事让群众满意”为核心理念，365天24小时全天候、全方位、全覆盖为社会和群众提供服务和管理。该体系运行近五年来，在提高公共服务的质量和效率、化解社会矛盾促进社会和谐、组织公益活动激发社会活力、促进居民自治改进基层治理等方面都取得了明显的成效，成为城市社会治理创新的一个具有示范性意义的模式。

一、背景动因

2011年2月，中央提出要“加强和创新社会管理”，7月出台《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》。西岗区审时度势，就当时社会管理中存在的一些问题进行了梳理，主要体现在：人民群众的需求和评判标准日益多元化，沿用传统做法可能导致好的动机得不到预期成效；社会组织发育尚未成熟，不能有效承接政府转移职能；工作日之外的群众诉求日益增加，如何解决这些问题成为当务之急；随着社会分工的精细化和专业部门的兴起，群众迫切需要一个综合性服务平台；我们处理的许多问题是在事发的被动应对状态，如何变被动为主动，实现源头治理，是一个重要课题；当前一些工作部门存在推诿扯皮、不作为、慢作为等问题，引起群众不满，需要我们解决。

为有效应对上述不适应,西岗区认真贯彻党的方针政策,坚持问题导向和需求导向,创建了由垂直化三级组织体系、网格化社会工作末端、协同化联席处理体系、常态化居民听证议事制度、项目化社会组织参与模式、专业化功能分支机构、集成化管理信息系统构成的综合性、系统性社会治理平台——“365工作体系”。

二、主要做法

（一）365工作体系架构

以西岗区365市民大楼服务中心为区级中枢，7个街道建立365市民中心，45个社区建立365工作站，将全区划分为120个一级网格，每个网格配备一名专职网格员。秉承区、街、社区、网格三级管理四级联动的组织架构，采用信息化的运行模式，突出行政、社会、市场三方资源协同解决问题，使党政部门自觉融入，市直部门和行业单位主动延伸，企业、社会组织等各种社会力量不断扩展，共同打造多方参与、互动融入的区域性社会治理格局。

（二）365工作体系八个基本功能

1、以群众满意为目标，365+24为民服务无停歇

365天+24小时的工作模式使得以往由于下了班或节假日解决不了的问题如今得以解决。例如，过去居民在节假日是无法办理诸如身份证、结婚登记预约等事务，还有一些家里经常遇到的简单维修服务，由于利润低，尤其是节假日，很难得到市场的及时回应……目前，365市民大楼当中的社会服务、便民服务、公共服务以及公益服务都实现了365天无休。

2、拓宽多维诉求受理，畅通民意表达渠道

365工作体系搭建了以十二条民意表达渠道为支撑的大诉求受理中心，包括辽宁省民心网、大连市民意网和12345大连市民综合服务热线的西岗区分平台，以及365市民热线、代表委员工作室、网络、网格、居民议事会、民生窗口、三级体系诉求受理窗口等，基本实现全区社情民意的全响应。其中，83658365热线通过技术手段与全市700多个热线电话进行有效衔接，通过三方通话、定时回复等多种工作制度和手段，确保群众诉求事事有着落，件件有回音。

3、主动发现解决问题，用网格实现精准管理

开创了东北全域性网格化治理先行区，实行专职网格员管理模式，实现辖区内人、地、事、物、组织的动态化管理。全区划分120个一级网格，532个二级网格，一级网格设置专职网格员，通过移动终端随时记录和上传巡查时发现的问题，走访慰问重点人群，了解社情民意、协调处理民生诉求等职责。与以往相比，管理方式更精细、手段更智慧、重心更下移，状态更主动，基本实现了将问题发现在群众反映之前，将矛盾化解在群众闹心之前。

4、整合协调部门职能，创新社区治理的联动机制

形成同类事件批量处理，个案事件靶向处理的工作模式，凸显“直通车”效应，保证诉求直达责任主体。同时，在区外建立与市公安、人社、城建等46个职能部门，以及供水、供电、供暖等公共服务企业“联席议事、联动调解、联合协调”的协同运行机制，确定了“先解决问题再划分责任”的工作机制，实现了社会治理的联动机制创新。

5、建立居民听证议事制度，促进居民成为治理主体

居民听证议事制度是“365”工作体系的重要组成部分， 主要由“365”市民大楼的听证议事中心、辖区7个街道的居民听证议事中心、45个社区的居民议事会共同组成，目前已成为常态化工作，是365工作体系受理解决市民诉求的必要环节。议事会的议题经过事先征集、分类，在辖区主要场所定期公示，议事过程严格遵守事前问政、事中协调、事后通报的流程，议事会参与方强调社会各界力量的加入。依靠听证议事制度，变为民做主到由民作主，扩大了政府信息的透明度，大大提升了居民群众的民主意识和自治能力。

6、以公益项目为载体，激发社会组织活力

为积极引导社会力量参与到社会治理工作当中，365工作体系探索了项目化运作的方式，主要为申报制和申领制两种方式。申报制是社会组织根据自身专业特长和组织使命，申报实施项目，如孤独症关爱、垃圾分类。西岗区政府每年设立社会项目扶持资金，根据该项目投资数额和群众受益程度，经过联合评审，按一定比例给予扶持。申领制是依托365工作体系汇总的群众需求，将需求合并同类项，汇总成社会项目推介书，突破区域限制，公开向社会发布，由社会组织、企业、爱心人士申领出资实施。如弃管楼院修建、产权不清楼梯维修。这种作法的实质，既形成了财政、市场、企业、慈善联合投入相结合的社会治理投入机制，也是一种将居民需求、政府意愿与社会组织积极性相结合的社会公益事业决策机制，并且在特定领域形成了由下而上的以社区居民需求为中心的治理方式。

7、了解掌握社情民意，建立社会风险预警

精细网格化管理，建立社情民意三级搜集机制，从基层汇总上来的社区社情民意由专职网格员形成每日民情报告，在固定时间上报到区级舆情中心，舆情中心将其他渠道如微信、民生窗口、热线等信息经分析、整理最终形成365工作体系每日民情报告，上报到区委区政府领导审阅。这种方式确保能够及早处置苗头性事件，提高突发事件的应对能力。

8、以临界监控预测为主线 构建365大数据分析框架

2014年初开始，365工作体系以工作平台上的社会治理要素以及运行以来汇总的海量数据为基础，逐步摸索、构建了独具特色的365大数据分析框架，内容包括以市民诉求为导向，以热力图为确认目标的依据，以压力曲线为管理监控方式，以维度指数为分析追踪，以民情报告为决策参考建议。近三年的时间里，通过大数据理念和框架的逐步完善，使其分析、追踪、预测的成果转化为党委、政府决策的重要通道与途径，多个成功案例已惠及百姓。

（三）365工作体系专业服务拓展

365外来人员综合服务中心：2014年8月成立，专门为外来务工人员无偿提供专业服务的综合性机构。该中心业务涉及十大类700多个小项，以O2O服务新模式和众筹服务新理念成为为大连新市民服务的一个亮点。

365社会组织服务园：2014年11月成立，是大连市第一家专门为社会组织提供孵化和成长的服务基地。

365社区家园：2014年7月启动第一家，至今已运行4家。它以精准化家庭服务为目标，整合辖区公共服务资源，打造服务周边社区百姓的和谐温馨家园，是西岗区对居社分离探索的一个实践，也是西岗区探索社区养老的一个新模式。

三、主要成效

365工作体系运行四年多来，在研究和实践中实现了城区基层社会治理理念、机制、方法、效果的全面创新，深入落实了党的群众路线，推动西岗区“五位一体”实现全面发展，成为现有体制下从管理向治理升级的有益探索。

1.赢得了居民群众的满意。365响应群众诉求、适应社会期盼，集中力量做群众需要的事，用真心做事的态度、全心服务的过程、称心满意的结果赢得了全区群众的认可，群众满意度达到98%以上。“有事找365”已成为全区群众和社会各界的新习惯。

2.掌握了社情民意的主动权。365汇集各种资源，与群众一起处理社会事务，第一时间发出正面声音，占据了城区舆论导向的主动权。每日集纳城区《民情报告》形成重点处理方案和大数据分析研判报告，牢牢把握了民心民意的动态趋势。全区呈现出心齐气顺的良好局面。

3.推进了基层民主建设。365充分尊重和维护基层群众的民主权利，把为民做主转变为由民做主，民生重大事项广泛听取群众意见，社区发展建设交给群众充分讨论，民间诉求矛盾组织群众自主协商解决，使基层民主建设直达楼院，全区居民群众的主人翁意识、民主能力都得到了全面提升。

4.转变了机关干部作风。365让社区治理任务和民意诉求办理的每一步、每一环都公之于众，从制度和手段上消灭了不良作风的土壤。365的创建和运行给机关干部以实践教育，让干部在开拓、创新、奉献、服务中得到了思想和作风锻炼，树立“365精神”成为机关干部加强作风建设的自觉要求。全区党群干群关系不断密切，党政形象全面提升。

截至2016年11月底，365工作体系累计接待市民123.2万人次；累计接听热线电话18.86万次；受理群众诉求52.76万件；网格上报民情日志58406篇；提供实体便民服务38688例；开展听证议事、居民议事6197场；开展各类公益性社会活动48968场。

365工作体系得到了各级领导和社会各界、学术家专家的认可：中央政治局委员、政法委书记孟建柱同志等国家领导人，国务院发展研究中心、中央党校、辽宁省委都曾到365进行专题调研并形成经验进行推广；365工作体系先后荣获“中国城市管理进步奖”，入选“中国社会治理创新范例50佳”；被民政部评为“2014年度中国社区治理十大创新成果”和“全国社区治理和服务创新实验区”。2015年1月，《中国经济时报》以“可推广的改革案例”为题对365工作体系进行专题报道；9月，在大连召开的“全国社会治安防控体系建设工作会议”被作为“大连经验”之一进行了推广；12月，荣获“第八届中国地方政府创新优秀实践奖”。

四、启示与思考

365工作体系是具有中国特色的社会治理模式，既强化了党组织的领导功能和政府的行政职能，又通过为社区松绑、减负，增强了社区自治功能；既提高了政府管理效用，又提升了社区自治效用。

1、社会治理创新的起点是治理理念的更新

具体内容各异的社会治理创新，其初始动力都来自于治理理念的更新。365工作体系所展现出的多方面社会治理创新，最关键的起点在于提出了“做群众需要的事，做事让群众满意”的核心理念，它标志着政府的社会治理理念从过去那种偏重于政府本位的管制控制思维，转变到了民众本位的协同治理思路上来，从被动的响应诉求和维稳转变到主动改善民生、完善社会服务、疏导诉求渠道等治理理念上来。从而才有了相应在治理架构、方式等多个层面的系列创新举措。

2、社会治理创新需要行政管理体制的相应改革

在社会治理理念发生变革之后，原有的政府行政管理体制并不能自动与之适应，而需要相应的改革。大连市西岗区通过从政府相关部门抽调人员组建365公共行政服务中心，并以其为核心构建了涵盖政府各职能部门及市政公用企业的联席协调机制，成功实现了社区事务的“一门式”受理服务和服务的全年无休，大大提高了政府为民众服务的便捷度、透明度和亲和度，是主动通过行政管理体制改革来适应治理理念变革的成功探索。

3、社会治理创新应注重消除现有的管理空白

我国的社会处于快速的转型和变化之中，社会管理的对象大幅度扩大，公众的社会诉求明显增多，传统的社会管理模式与现有社会的许多实际需求不相适应，出现管理空白和薄弱环节。365工作体系实现了市民诉求问题的全纳，并协助事件在政府部门内部进行分拨和协调，避免了居民在政府部门之间被“踢皮球”，既改善了政府部门的形象，也提高了居民的满意度。此外，它还注重在日常工作中发现社会管理的空白点、存在多头管理但又缺少统一协调的问题，并积极寻求解决办法。这种以居民需求为出发点、急群众之所急的工作理念应当成为社会治理创新的重要方向。

4、社会治理创新需要进一步引导和强化居民自治

推进社区自治，是发展基层民主，使人民依法行使民主权利，实行自我管理、服务、教育和监督的有效形式。有了有效的社区自治，很多事务就不再需要行政手段和司法程序等公权力的干预，而可以通过社区各种利益相关者之间的民主协商和合作处理来解决。推进和实现城市社区自治，是基层民主发展的必然趋势，有利于降低行政成本、促进社会和谐稳定。365工作体系把居民议事会制度作为其重要组成部分，正在向“涉及民生的事让居民自己管、自己议、自己定、自己做”的方向逐步完善和发展。