网络空间国际规则体系与中美新型大国关系

编者按：作为世界网民数量第一的网络大国和拥有强大网络资源的世界第一网络强国之间，注定要思考新型大国网络关系问题。习主席提出的“不冲突、不对抗，相互尊重、合作共赢”的思想适用于中美在这一领域的互动。2015年，习近平主席在与美国总统奥巴马会面时提出，要将网络安全打造成中美合作的新亮点。目前，中美之间也有多个层次的交流沟通，但总体来看，中国依然处于被美国各个击破和准备不足的被动局面，亟待从机制、力量、资源等多个方面，聚焦网络安全、网络失序、数字鸿沟等重大问题，有礼有节，寻找可行的合作点，提升网络空间国际规则体系制定的实际操作能力。

伴随着网络安全问题从一个技术性问题上升到事关国家安全的战略性问题，网络空间国际规则体系也面临着重新构建的挑战。在这个过程中，发展中国家与发达国家的分歧是规则制定的最大障碍。中美两国不仅成为两个阵营具有代表性的观点立场，同时也对中美新型大国关系的建立产生了重要影响。

一、网络空间国际规则体系形成的三个阶段

网络空间国际规则体系大致可以分为三个阶段，第一阶段是早期的互联网治理时期，这大致从国际互联网的形成初期到联合国召开信息社会世界峰会（World Summit on Information Society,WSIS）为止；该峰会分为2003年日内瓦会议和2005年突尼斯议程两个阶段。信息社会世界峰会表面上表现为各国政府与私营部门和市民社会之间的斗争，实质上则是美国与其他国家就互联网控制权而展开的博弈。

这一时期是互联网快速发展的阶段，大量新的技术及技术标准被创造出来，美国政府借机大力推动信息技术发展，并制定了一系列国际技术标准、行业和产业规范。而信息发展中国家还处于学习、借鉴阶段，这使美国等发达国家在该领域处于绝对强势地位。这一阶段的互联网治理主要围绕互联网域名注册与解析及其相应的13台根服务器控制权、互联网协议（IP）地址分配等关键资源展开争夺。美国几乎控制了互联网标准制定和管理的所有国际组织和核心企业，并拒绝将相关管理职能国际化或交由联合国专门机构管理。因此，在信息社会世界峰会上，尽管面临来自联合国、信息发展中国家甚至欧洲国家的压力，美国依然拒绝交出国际互联网管理权。进入21世纪后，以中国为代表的信息发展中国家的网络科技力量不断提升，它们所拥有的域名、用户等互联网资源已经超过了信息发达国家，但在互联网治理中的代表性远远不足，因此对现有互联网治理体现的合法性提出了质疑。

第二阶段是网络空间治理的政治竞争和主权竞争阶段，有人称之为政府在网络空间的“回归”阶段。这一阶段从信息社会世界峰会到2011年。2011年，中国、俄罗斯等国向第66届联大提交了“信息安全国际行为准则”，主张联合国在网络空间治理中发挥主导作用。同年，美英等国政府主导的全球网络空间治理大会（Global Cyberspace Conference），又称伦敦进程（London Process）正式召开。

这一阶段网络空间国际规则体系博弈的特点是，随着网络技术的不断突破及其对现实社会的颠覆性变革，网络空间已经成为人类社会的“第五战略空间”。围绕网络空间中秩序、权力与财富的分配，信息发达国家与信息发展中国家在下列问题上产生了严重分歧：网络空间属性是“全球公域”还是“主权领域”；治理手段是政府主导的“多边治理”，还是非政府行为体主导的多利益攸关方（Multi-stakeholder）模式；治理文化是西方主导的“一元文化”，还是平等协商的“多元文化”。这一时期的矛盾焦点还集中体现在信息内容的自由流通领域，希拉里?克林顿就任美国国务卿时，针对互联网自由发表了多次讲话，鼓吹美国的互联网自由战略。在始于2010年年底的西亚北非动荡之中，美国政府与社交媒体网站在背后所扮演的角色引起了信息发展中国家的广泛关注，并加强了对互联网的管理。

第三阶段从“棱镜门事件”之后一直到现在，这一阶段的竞争更加聚焦网络空间的安全治理。“棱镜门事件”使美国在网络空间治理领域的道德制高点遭受质疑、领导力下降，迫使其在推动网络空间治理中放低姿态。与此同时，网络空间安全形势进一步恶化，各国面临的安全威胁进一步加大。在经历了“棱镜门事件”初期的激烈对抗之后，信息发达国家与信息发展中国家均意识到维护网络空间的安全需要各国的共同参与，没有任何国家可以单独主导网络空间治理进程。信息发达国家与信息发展中国家在认知层面的差距逐渐缩小，对抗性举措减少，合作的空间开始增长。

各方都已表明了各自的原则立场，主要的问题是如何求同存异，推动务实合作。这一时期正值中美建立新型大国关系的关键时期，建立网络安全、网络治理等网络空间国际规则体系等任务成为中美建立新型大国关系的重要内容和支撑。

二、中美新型大国关系与网络安全问题

中美新型大国关系最早在2012年由中方提出，并得到了美方的积极回应。这一时期的中美关系正面临着从中美共治（G2）到修昔底德陷阱（希腊古历史学家修昔底德纪录雅典和斯巴达之间战争的经典名著《伯罗奔尼撒战争史》，后世历史学家将这种因为新型大国崛起导致与守成大国之间冲突的关系称之为修昔底德陷阱）两种极端论调当中。习主席提出的新型大国关系正是对这种两种极端论调的回应。

在建立中美新型大国关系提出不久后，网络安全问题就成了影响中美关系的核心议题，2015年，习近平主席在于美国总统奥巴马会面时提出，要将网络安全打造成中美合作的新亮点。这就是指包括网络安全问题在内的网络空间规则体系已建成为影响中美新型大国关系建立的关键因素。

三、中美国际和双边层面制定网络空间国际规则的思考

中美两国如何在国际和双边层面处理好这个问题需要双方共同的努力。首先，双方应当站在全局高度来看待网络空间国际规则建立的问题，应答以合作而非冲突的姿态来对待这一问题。习主席提出的“不冲突、不对抗，相互尊重、合作共赢”的思想适用于中美在这一领域的互动。中美两国有不同的政治体制和国情，在很多具体问题上有不同立场。但不应将某一领域的分歧而阻碍双方在更广泛领域的合作。

制定网络空间国际规则的首要目的是要解决双方乃至全球共同面临的网络安全、网络失序、数字鸿沟等危害重大的问题。虽然制定规则方面存在着谁主导规则制定就会形成有利于谁的规则体系这一问题。但网络问题涉及各国的重要利益，无论哪一方的方案都不能完全出自于维护自身的利益，而置全球利益与不顾。如果双方都应以合作和共识作为建立网络空间国际规则体系的出发点，也就不存在谁主导、谁跟从的问题了。

其次，双方在矛盾分歧面前应当各退后一步，中美的分歧在很大程度上是不同发展阶段的国家所面临的共同分歧。不应将这种结构性矛盾看作是双方之间的利益博弈和观念之争，它只是全球治理体系变革中的一种正常现象。双方决策者应当冷静、客观的看待这种分歧。可以同国制度创新和机制创新来解决这一问题。如在气候与环境变化领域提出的“共同但有区别的责任”就为制定相应的制度奠定了良好的基础，气候变化问题已经成为中美在全球治理领域最大的合作亮点。

最后，双方应当努力寻找更多的合作点，以合作来带动分歧的搁置和解决，而不是相反用分歧来搁置合作。网络问题层出不穷，从跨国网络犯罪到全球金融、能源、交通关键基础设施安全都对中美两国的经济、政治和安全产生重要挑战。中美两国应当将注意力放在合作上，鼓励不同部门之间开展合作，建立全面覆盖网络空间国际规则体系的合作机制。

建立网络空间国际规则体系需要中美两国的共同支持，在当前国际体系中，已经进入到中美任何一个国家的反对或地址都无法形成国际性规则这一阶段。美方应适应这一趋势，摒弃一方主导的思维，双方以及国际社会共同来制定网络空间的国际规则，并将其打造成中美建立新型大国关系的新亮点。

（作者系上海国际问题研究院全球治理研究所副研究员；来源：《中国信息安全》杂志）