徐州市睢宁县小型水利工程管理体制改革的探索实践

2015年以来，徐州市睢宁县紧紧抓住中央和省市深化小型水利工程管理体制改革重要机遇，按照“先行先试、典型引路、分类实施、全面推进”的思路，明确改革任务、改革范围、方法步骤、完成时限等，全面启动“小水改”工作，建立了“建、管、养”相协调，“责、权、利”相统一的小型水利工程管理新机制，改革取得了显著成效，相关做法受到了省、市充分肯定。

背景：现实困境倒逼体制改革

睢宁是传统农业大县，境内水网密布，水利工程体系比较完备，拥有21条493公里干支河道、394条1651公里大中沟及引水沟、4060条4214公里小沟及村级河道、4997公里灌溉渠道、9座中小型水库、11处塘坝、11处圩口闸、1050座灌溉泵站，以及6178座配套建筑物工程。长期以来，这些水利设施为促进全县农业农村发展、农民增收致富提供了有力的支撑和保障。但随着经济社会发展，这些农田水利设施，尤其是处于农村水利灌排体系末稍的小型水利工程，在管理使用中也逐渐暴露出一些问题。一是建设标准较低。一些水利工程蓄水、翻引能力不足，灌溉保证率不高，难以适应现代高效农业需求。二是管护责任不明确。部分工程分布面广、管理经费短缺，有人建、无人管的现象普遍存在，导致一些沟渠河道淤积堵塞，甚至损毁报废，效益日益衰减。三是资源浪费严重。县镇河道两侧的堤岸护坡，相当一部分被一些群众私搭乱建、侵占耕种，或者被个别村组人员拿做私用，甚至是闲置荒废，既造成资源浪费，也严重损害了村集体利益。因此，坚持问题导向推进小型水利工程管理体制改革势在必行。

做法：多措并举有序推进改革

睢宁坚持以明晰产权为核心，以建立长效管理机制为根本，以增加村集体收入为目标，立足实际，成立改革试点工作领导小组，制定改革实施方案，积极稳妥、因地制宜推动改革工作有序开展。

1.调查摸底、明晰权属，为“小水改”打基础。为了厘清管理主体责任，推动改革顺利开展，睢宁一方面要求各镇迅速组织工作人员，对镇内所有小型水利工程，进行全方位调查登记，通过整理筛选、统一编号、分类建档、输机保存、上图标注等，查清查实涉改小型水利工程数量，做到底数清、情况明。另一方面，要求各镇积极与县水利局进行沟通合作，按照所有权和经营权相分离的方式，对镇内所有小型水利工程以国家、集体、个人等多种所有制形式逐一明确产权，其中以国家投资为主修建的工程产权归国家所有，以镇、集体投资投劳修建的工程产权归镇、村集体所有，以国家补助、群众投资投劳修建的小水窖等，产权归个人所有。同时，坚持“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，按照受益主体落实小型水利管理使用权，并发放小型水利工程管理使用权证，有效解决水利工程产权主体和管理权责不明问题，为推动小型水利工程管理改革打下良好基础。

2.因地制宜、分类管护，为“小水改”破瓶颈。针对排查出的淤积、阻塞严重的河道，以及损毁的水利工程，要求各镇及时组织施工队伍，进行清障、疏浚、维修，确保所有水利工程都能充分发挥作用。对清理整修后的小型水利工程，按照“因地制宜、分类管护”的原则，分别由水利站、村委会直接管理，或者由县水利局、镇政府通过签订协议的方式委托水利站管理。各管护主体在镇党委、政府的指导下，一方面通过公开竞争和招投标的方式，发布招标公告，鼓励引导各类企业、协会、组织、专业合作社及个人等，承接小型水利工程管护任务；另一方面，结合高标准农田建设、土地集中流转，创新实施“打包制”，要求种田大户在承包土地的同时，一并承担土地流转范围内的小型水利工程管护工作。目前，该县所有涉改小型水利工程都明确了管护人员，小型水利工程有人建、有人用、无人管的瓶颈得到有效解决。

3.拓宽渠道、多方筹资，为“小水改”添动力。为破解小型水利工程管理和维护资金难题，睢宁积极实施“三步工作法”。首先，按照“向国家、省市争取一点，县财政拨付一点，村集体筹集一点”的原则，通过上级奖补、县级财政补助、受益人筹资筹劳、社会各界捐资赞助、镇村自筹等多种方式筹集资金。其次，坚持“合力整治、多方受益”原则，各镇对管辖范围内的所有河道堤防统一收回、统一平整，并统一对外发包给企业、大户等栽植果树，打造优质林果示范带。发包所得租金按照一定比例，分配给县水利局、镇、村三方，既拓宽了小型水利工程管护资金的筹集渠道，为“小水改”实施增添了动力，也有效解决了村级集体经济增收等问题，实现了多方共赢。同时，为了保证管护资金的合理使用，以镇为单位设立小型水利工程管护专门账户，对筹集到的资金统一管理，专款专用，确保经费稳定可靠、使用高效。

4.立足长远、健全机制，为“小水改”强保障。在推进改革过程中，该县着眼小型水利工程管理常态化、长效化，出台了小型水利工程长效管护细则，对管护主体责任进行明确。规定水利站直接管理的小型水利工程，管理运行和管理经费均由水利站负责；村委会管理的，由村委会负责运行、维修、管护，委托管理的，管理经费实行定额包干，承包人根据合同条款行使权利和义务，业务上接受水利站指导。各镇结合“小水改”，创新落实“河长制”，并按照无漂浮物、无污水超标排放、无乱占河面河岸、无乱挖乱填“四无”要求，加强河道管理，在显著位置树立工作责任牌，公示管护内容、管护面积、管护人员、联系电话和监督电话，主动接受群众监督。同时，出台小型水利工程运行管理考核及奖补办法，镇小型水利工程管理体制改革领导小组办公室，对工程实际管护效果进行督查考评，实行百分制打分，并按考核成绩下拨管护资金，确保全镇小型水利工程建得成、管得好、用得起、长受益。

成效:体制改革喜获丰硕成果

实施小型水利工程管理体制改革，有效解决了小型水利工程长期存在的建管脱节、资源浪费等问题，促进了水利工程建设管理的良性运行，也有力推动了镇村发展。

一是健全了管护机制。通过调查摸底、明晰产权，拓宽管护经费来源，建立完善的长效管护机制、操作性较强的实施细则，以及科学的考评激励机制，理顺了小型水利工程“建、管、用”的关系，使小型水利工程的使用管理步入良性轨道，为农业生产做强了保障。

二是改善了生态环境。由于管护到位，该县各镇河沟岸渠干净整洁、河道两侧果木林立，有效改善了生产生活环境，初步实现了“河清、岸绿、景美、宜居”的目标，群众的满意度显著提升。

三是盘活了集体资源。以睢宁县官山镇为例，该镇共整理出河道堤防面积约8000亩，通过公开发包，租金平均每亩400元/年，共获得收益约320万元。其中，60%用于维修和管理，40%作为村级集体经济收入，仅此一项平均每村每年可获得收益5.3万元。

四是提升了群众满意度。试点中，各镇党政领导班子和广大村组干部，积极深入群众，主动上门宣传讲解，有效调动了群众参与改革的积极性，较好地凝聚了工作合力。同时，坚持“阳光、公正”操作，将工程管理、堤防发包、资金使用等，公开接受群众监督，增进了干群互信，提升了群众的获得感和满意度。

启示：自主探索形成几点经验

小型水利工程管理体制改革的探索实践中，该县不仅扎实推进各项改革举措，在自主探索、先行先试中初步积累了一些好的思路、好的做法，而且对于各项改革进行了思考总结，形成了几点初步认识。

1.开展小型水利工程管理体制改革，应把加强组织建设作为基础前提。村组干部是推进小型水利工程管理体制改革的重要骨干力量，其战斗力如何，将直接影响改革成效。因此，推进“小水改”工作要与加强基层党组织建设有机结合起来，通过抓好村（社区）班子建设，不断增强基层党组织的凝聚力、向心力，破除畏难情绪，推动班子成员敢于担当、勇于探索、主动作为，为推进改革做强基础支撑。

2.开展小型水利工程管理体制改革，应把做好群众工作作为重中之重。小型水利工程管理体制改革是一项重大民生工程，与群众生产生活息息相关。特别在推进改革中，必然会触及到一些人的“利益”。因此，在实施改革前，要通过细致工作，积极赢得群众的支持和拥护，从而推动工作顺利开展。同时，要主动把工作进行公开“晾晒”，接受群众监督检查，确保改革在公平公正的环境下积极稳妥推进。

3.开展小型水利工程管理体制改革，应把促进集体增收作为关键核心。该县通过实施小型水利工程管理体制改革，可整理出河道堤防面积约6万亩，若全部发包，每年预计收益至少2400万元，经济效益明显。因此，开展小型水利工程管理体制改革，必须立足实际，大胆探索、创新实践，积极做好河堤、圩堤、水面等存量资源开发工作，有效撬动社会资本投资，不断拓宽村集体增收渠道。

4.开展小型水利工程管理体制改革，应把资源整合作为突破之举。小型水利工程管理与农村道路养护、村庄环境整治、土地整理、高标准农田建设等工作都有一定关联。因此，在推进改革中，可以将其他农村公共服务与小型水利工程管理有机结合起来，把各类政策资金集中统一使用，实现集中力量办大事，既增强小型水利工程的管护效益，促进农村公共服务水平的提升。

5.开展小型水利工程管理体制改革，应把市场运作作为有力抓手。该县在推进改革中，以明晰产权为基础，通过向社会购买服务，把管护工作推向市场，有效激发了工作动力。管理体制改革要坚持市场化运作，把能够交给市场的公共服务事项，积极推向市场，既减轻自身负担，又提高服务效能。

6.开展小型水利工程管理体制改革，应把健全机制作为重要保障。推进小型水利工程管理体制改革的根本目的，就是要推动管护工作持续有效运行。因此，在推进改革过程中，必须围绕管护主体责任落实、管护经费使用监管、管护工作考核奖补等，建立健全一套完善的长效管护机制，为小型水利工程管理提供持久保障。