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网格化视域下社会治理多元共治的探索

——来自上海松江区石湖荡镇的调研报告

上海市松江区委党校 徐文震

2016年11月17日18:27    来源:人民网-理论频道

石湖荡镇地处上海西南,是典型的江南水乡绿色生态小镇,上海的母亲河——“黄浦江”在这个地方汇聚并正式命名。近年来,石湖荡镇积极创新社会治理模式,着力探索建立科学有效的社会治理体制。

一、实施背景

改革开放以来,石湖荡镇经济社会发展取得了长足的进步。但是,流动人口的增加,户籍人口的老龄化,小城镇改造工程,一些传统企业的转型升级等伴生诸多问题;传统的管理理念、体制、手段束缚了管理的成效。形势与现实倒逼基层政府思考如何创新社会治理,提升治理绩效。

1、旧体制解决不了新问题。随着社会变革进程的加快,农村基层村级组织职能弱化、人员老化,导致村“两委”和村干部在群众中的影响力、号召力日渐减弱,村级组织工作效率低下,群众的知情权、参与权、表达权、监督权难以落实。不改革,无出路,不创新,难发展。这种大背景下,通过改革,找到一条提升村级组织活力和改善农村基层社会治理的有效路径是大势所趋。

2、老办法化解不了新矛盾。由于历史原因,农村基层队伍整体素质不高,做群众工作的能力不到位,老办法不管用,新办法不会用,群众对干部产生“信任危机”。同时,因为缺乏严格的岗位要求和人员管理机制,在部分村干部中还存在得过且过,不敢动真碰硬的消极现象。从这个意义上说,创新社会治理,提升治理绩效关系到人心向背。

3、土政策满足不了新要求。以往基层治理主要靠一些土政策,这些政策缺乏权威性、科学性和持久性。2015年上海市委将“创新社会治理,加强基层建设”作为一号课题,出台了“1+6”文件。市委、市政府将社会治理成效纳入对各级领导干部的重要考核内容,各级党委、政府高度重视,积极探索符合基层实际的社会治理新路。

二、主要做法

2014年,石湖荡镇以新源村为试点单位,解剖麻雀,举一反三。在试点取得良好成效基础上,2015下半年,在全镇13个村居全面推广了村级组织规范化建设工作。

1、党建引领,确保村级治理正确方向

支部建在网格上。石湖荡镇打破以行政村为单元的传统管理模式,按照“任务相当、方便管理、界定清晰”的原则,将全镇13个村居划分为66个网格,每个网格设立网格党支部或网格党小组,网格书记或组长,或者由党员网格长担任,或者由村居“两委”班子成员兼任,群众顿时感觉到“组织就在家门口、干部就在眼门前”。

党建项目做抓手。好事办实,实事办好。镇党委、政府以党建项目化为抓手,让百姓享受到实实在在的服务,获得真真切切的利益。镇党委、政府制定了《关于开展基层党建项目化管理的实施意见》,并编制了村的党建项目化管理手册,积极推进。比如新源村结合实际,设计了“微课堂”党建项目,通过开展“微讲堂”、“微沙龙”、“微公益”、“微故事”、“微摄影”等活动,党员服务村民有了新载体,党组织的凝聚力、引领力也有了新加强。

班长工程强队伍。大雁高飞看头雁。镇党委开展了以村居党组织书记为核心,加快“班长工程”建设。“用、管、评、选”的科学流程,给优秀村干部压担子、给梯子、搭台子、选位子。2015年,全镇13个村居进行了党组织领导班子换届选举。大专及以上学历人员占村书记比例达到100%,基层干部的整体素质、年龄结构、学历层次进一步优化,一批年轻干部走上了村书记的岗位。

2、三级覆盖,搭建村级治理基本架构

理顺“三委一社”职能。镇党委明确村党(总)支部委员会是全村工作的领导核心,村民委员会是村级事务的执行管理机构、村务监督委员会是自治监督机构,村集体经济合作社是村级经济的经营管理机构。通过建立各司其职、密切配合、相互制衡、相互监督的村级组织运行机制,使村级各项工作在党的领导下顺利开展,避免了个别村官的“一言堂”现象,提高了办事的效率和服务的质量。

厘清管理队伍职责。基层治理需要有人管事,有效办事。镇党委、政府在配齐、配强网格化管理队伍探索构建“1+X+Y”的网格管理队伍体系,1是网格长,且为专人专职担任;X是网格志愿者;Y是各工作站和职能部门工作人员。所有人员各尽其所,各司其职,有效避免“管理中的漏洞、服务中的真空”现象存在。

理细多元共治目标。镇党委、政府高度重视发挥老党员、老干部和各类志愿者的积极性,组织形成了一支全民参与、齐抓共管的自治队伍。他们在治安巡逻、环境保护、乱象整治、国家卫生镇创建等方面,发挥检查监督、建言献策作用。2015年6月至今市民巡访团共发现问题1670处,主要涉及河道保洁、绿化养护、市容城管、村镇建设、园区管理等,通过月通报机制反馈主管部门落实解决。

3、便民为本,加快村级治理硬件建设

村级办公点建设讲规矩。镇党委、政府本着“一要健全,二要便民”的原则,改建村级办公机构。制定了严格办公用房面积、装修和设施配置标准,统一立牌、门头、显示屏、资料架等活动场所设施设备外观的名称标识,完善村级组织活动场所建设。走进每一个村居,标准统一,格式统一,要求统一,让百姓一目了然、耳目一新。

网格活动点建设讲规范。利用村空置房屋或网格长家的空置房间,在每个网格建设网格活动点,该活动点既是网格长的办公场所,也是网格支部的活动场所,同时还是网格群众自治议事、休闲娱乐的聚会场所,通过“三位一体”的形式,基层干部可以充分贴近群众,做到掌握民情、沟通民意、顺应民需、化解民忧。

社区综合服务中心建设讲规模。镇党委提出“两缩两扩”办实事的口号。通过缩减办公场所面积、缩减村干部职数,从而实现“扩大为民服务覆盖面,扩张为民服务新内容”的变化。每个村都有文化健身广场、村民会所、社区服务站(工作站)、村(党)务公开栏、宣传栏卫生室、老年活动室、多功能会议室),有的村还设置了社区综合服务中心,最大限度地满足百姓的生活需求。

4、公开透明,完善村级治理监督体系

改革议事制度。让干部清白、给村民明白。石湖荡镇着力推行“四议两公开”的模式(党(总)支部会提议,村“两委”会商议,党员会议或党员议事会审议,村民代表会议或村民会决议,最后要将决议和实施结果向外公开)。“四议两公开”有效落实了村民的知情权、参与权、表达权和监督权;体现出公开、公平和公正,减少了村民的质疑和阻力;同时也给想干事、多干事、干成事的村干部增强了信心,强化了干部的规矩意识、程序意识和纪律观念、法治观念。村级组织的公信力得到明显增强。

改良村规民约。家规家训、村规民约是老百姓的“法”,以往有,但是有的内容过时了,有的不合适新情况的变化。通过村民代表大会,对文明殡葬、扶贫帮困、家庭农场承包等一批新情况拟出了新规定,有效激发村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的热情。各村还以社区报、招贴画等形式,积极宣传村规民约,以小品、说唱等载体开展典型事例的解读、评议,使群众对村规民约有了更深的了解和认同。

改进监督体系。阳光是最好的防腐剂。镇政府规定,村级事务要报销要先经村务监督委员会批准,再经镇会计事务所审核才可报销。《石湖荡镇关于建立村务监督委员会的实施意见》的出台,进一步推进村级民主监督的科学化、规范化、制度化建设。镇级督导制度的推行,使一些问题发生防患于未然,大大降低了政治风险和财务风险。

5、多元共治,创新村级治理参与模式

引导社会组织参与。石湖荡镇目前各村已经组建社会组织21家,公厕管理、居家养老和部分道路保洁、绿化养护工作都已经实现了社会化运作,既降低了政府的行政成本,也激发了社会组织的活力,还带动了就业年龄段居民的创业和就业。比如洙桥村70周岁以上的老人每餐付5元钱,在助餐点就可以吃上热菜热饭,在助浴点可以免费洗上热水澡,老人在照料中心下棋打牌、聊天游戏,其乐融融。

培育公益乡贤力量。注重以乡情、乡愁为纽带,吸引凝聚出生于或生活于或工作于本地的退休干部、专家教授、知名企业家等乡贤人士,调动和发挥他们的学识专长、创业经验反哺桑梓,建设美丽乡村。每年村班子领导召开茶话会,听取他们的意见建议。这些乡贤人士和13支村志愿者队伍在矛盾调解、拆违治乱、平安社区建设等工作中发挥了积极作用,成为社区治理的重要力量。

完善政府托底机制。要让弱势群体都能共享改革发展成果。政府通过“就业e路通”项目,将失业及未就业村民推荐到本村洗衣社、保洁队等单位工作。加大集体房屋建设投入力度,让农民尽享美丽乡村建设的红利。去年农保养老金标准由每月480元提高到1394元,受到农民的拍手称快。启用农村合作医疗实时结算系统,消除农民后顾之忧。每年免费为60周岁以上老年人购买意外保险,切实提高了农村老年人保障水平。开通免费接送残疾人的班车,为残疾人出行提供了更多便利。

三、主要成效

上海市委领导在调研时对石湖荡镇的探索实践给予充分肯定。2016年6月,松江区石湖荡镇荣获“2015年度中国社区治理十大创新成果”提名奖。一年多的探索实践,石湖荡镇改革探索成效初显。

1、基层组织建设更加坚强有力

人心思进,奋发有为是村党员、干部面貌的最大变化。2015年各村申报34个党建项目,金胜村的“网格议事会”、新中村的“老娘舅”等项目在引导舆情、化解纠纷等工作中发挥了核心作用。村级党组织主动围绕中心,服务大局,在把方向、谋大事、带队伍、破难题、聚人心等方面取得显著成绩。

2、党群干群关系更加融洽和谐

种种惠民政策、利民实事、便民举措,使村民的获得感和幸福感不断攀升。通过锤炼,基层干部精神状态明显好转,服务意识明显提高,党群干群关系明显改善,村民对村干部的信任度和满意度也有了大幅提升。有的老百姓说,村干部比自己养的儿子还亲!

3、社会治安更加安全稳定有序

自网格化管理工作开展以来,“人、房、地、事”等信息实现全覆盖,2015年网格长处理各类网格事件18021起,全镇信访案件同比下降49.5%,社会治安案件同比下降14%,全镇社会大局更加和谐稳定。

四、经验启示

1、解决人民群众的矛盾是工作的出发点与归宿

心中是否装着群众,工作中是否为百姓办实事是检验党员党性的试金石。群众利益无小事,只有心系群众,才有工作基础,只有牢记宗旨,才有工作成效。石湖荡镇的经验告诉我们,化解中国社会矛盾首先要解决好基层的矛盾,而解决好基层的矛盾的关键在于干部工作理念和工作方法转变。当我们把群众路线奉为圭臬的时候,开展工作就顺畅,当我们坚持群众观点的时候,克服困难的办法、点子就多,我们的工作就能得到群众的支持与理解。

2、夯实党员干部的作风是成功的基石与条件

作风建设是党的建设的聚焦点,作风建设永远在路上。转变干部的作风需要多管齐下,既要加强学习,更要完善制度。石湖荡镇的实践证明,把干部作风建设抓常抓长,闲言碎语自然减少,见贤思齐随之增多。党员干部忙碌的身影出现在田间地头、百姓家中,鱼水情深的党群干群关系就能复苏,百姓对党委、政府的拥戴与信任自然会增加。

3、坚持创新发展的理念是治理的抓手与杠杆

互联网时代,提高工作成效需要我们以创新的思维方式去破解社会治理的传统难题。网格化管理就是借用这种思维逻辑实现了管理的全覆盖、高效率。有了网格、网格长,借助视频、探头、现代通讯工具,治理做到了一触即发,一目了然。石湖荡镇的实践证明,制度创新、技术创新、管理创新带来的是效率的大幅度提升和群众满意度的大幅度提高,新形势、新任务要求我们在社会治理中创新思维、开动脑筋。

4、整合社会资源的力量是发展的添加剂与助推器

政府不是“包打天下”的英雄,到位不越位、补位不错位是加快政府职能转变的内在要求。只有调动一切积极因素,整合各类有效社会资源,让他们在现代社会治理中发挥应有的作用,这是提高社会治理效率的捷径,也是未来社会治理走向现代化的必然选择。石湖荡的经验告诉我们,在社会治理优化的过程中政府要借力发力,顺势而为,只有各种力量拧成一股绳,心往一处想,劲往一处使,社会治理就能取得水到渠成的良好效果。

(责编:赵晶、谢磊)

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