湖北省孝感市大悟县实施行政村改革典型案例

近年以来，大悟县委、县政府发扬“吹响冲锋号、打好持久战”的中原突围精神，把行政村改革作为全县全面深化改革的突破口，在优化行政村规模、配强村干部队伍、提高村干部待遇、壮大村集体经济、强化村干部管理等方面，打出了一套行政村改革“组合拳”。通过推进改革，全县村级组织凝聚力、战斗力显著增强，“三农”发展呈现出活力迸发、质速双佳的良好态势。

一、行政村改革的背景

1．农村干部的整体素质与新形势的要求不相适应。①队伍结构不优化。从年龄结构看，全县1414名村干部中，50岁以上434人，其中村“两委”主职355人，占82%；从文化程度看，高中以下文化程度770人，其中村“两委”主职606人，占79%；从任职年限看，连续任村“两委”主职10年以上617人，占86%，15年以上383人，占54%，20年以上152人，占21%。村级后备干部来源不足，据调查，全县356个村后备干部不到1000人，特别是38个软弱涣散村，村干部来源更是缺乏，有8个村党支部书记由乡镇干部兼任。②思想认识不高。部分村支部书记缺乏培养接班人的主动意识，怕被抢了位子。少数村干部思想境界不高，奉献精神不强，一心谋取私利，而不为群众造福。一些能力强的党员认为当村干部不划算，不如外出务工经商，造成队伍不稳结构不优，有的村5名村干部有4人向村支书递交了辞职申请，有的村3名村干部有2名副职长期在外打工，有的村好不容易培养一个年轻干部，不到一年就不干了。③村级组织和干部威信下降。少数村干部为政不廉，在落实惠农政策方面徇私舞弊，失去群众信任，一些群众认为干部只会做坏事、乱干事。群众需求日益多样化，村干部感到能力不足，工作缺乏自信心。村集体经济薄弱，保障不力，致使村级公益事业很难付诸实施，也很难组织集体活动，也在一定程度上降低了村级组织威信。

2．基层干部待遇报酬与承担工作的要求不对等。①报酬待遇无保障。目前，全县村“两委”主职干部每年只有5000—6000元的误工补助，退休后每月只有200多元养老保险金，副职待遇更低且没有养老保险，养家糊口都成问题。另外，全县有1600余名离任村副职干部，没有任何生活补贴。②负债较重影响村干部作用发挥。据2010年有关部门审计锁定的数字，全县村级债务总额20054万元，债权4800万元，资债相抵净负债15254万元，村平负债42万多元，过重的债务也严重影响工作正常开展。

3．农村干部服务能力与社会发展和群众需求不相适应。①服务能力不强。村干部中经验型干部比重较大，老办法不管用，新办法不会用，硬办法不能用。对政策吃不透，不善于宣传、发动、组织群众。综合素质不高，面对新问题，很多村干部束手无策，难以掌握农村网格化管理服务平台、网上党员群众服务中心等一些新的服务事项、服务理念。②农村规范管理不到位。一方面，建房存在随意性。农民习惯图方便，很难接受规划约束，导致村级建设存在凌乱、无序现象。另一方面，自主经营自由散乱。大多数农民承包山场、水面、发展特色产业随意性很强，不讲法律、不讲契约的行为随处可见。

4．村级规模与全面统筹、均衡发展的要求不相符。①规模不大、数量偏多。全县1000人以下的村84个，占24%，其中500人以下的村有18个，人口最少的东新乡龙泉村，只有90多人。不利于组织规模化农业生产，造成管理服务成本大，村级服务效益底下。②布点不优、居住分散。不足千人的村，村民居住点就有二、三十个，居住过于分散，基础设施投入大、效益低，农民生产生活很不方便。③发展不均、实力薄弱。据统计，全县村集体收入过5万元的村共189个，还有相当一部分村集体经济收入在5万元以下，甚至还有一些空壳村，导致无钱办事。

二、主要作法

1．调研找准症结。扎实调研，找准制约和影响村级发展的突出问题：行政村数量偏多，共有356个村；村级规模偏小，1000人以下的村84个，最小的村只有95人；村民居住分散，共有13892个居住点；村集体经济实力薄弱，发展严重不均，有75个集体经济“空壳村”；村干部年龄结构老化，60周岁以上占12.9%，年龄最大为76岁；待遇偏低，在职主职干部每年只有6000—8000元的误工补助，副职更低，且没有养老保险；工作激情不高，长期或季节性外出打工的村干部占20%。

2．科学制定方案。为彻底改变这些现状，县委、县政府勇于担当，坚持“科学布局、优势互补、尊重民意、依法依规、分级负责”原则，在精细测算的基础上，出台了科学的行政村合并指导方案，各乡镇结合各自实际，制定了具体实施方案。在充分考虑生产生活习惯和新农村建设规划等因素的前提下，以方便管理和方便服务群众为目标，合理确定村级规模，适度控制村级区域范围，人口规模一般控制在1500—3000人。

3．有序推进合并。我们选取新城镇和高店乡作为示范点，采取试点先行、示范引领、以点带面的办法，有序推进全县行政村合并工作，2014年9月底基本完成，历时三个月，全县行政村从356个减少到267个，167个村参与合并，减少89个村，合并后，各村人口都在1000人以上。合并工作平稳顺利，没有因此发生不稳定现象，达到了村合、人合、事合、心合的目的，形成了各村竞相发展的良好态势。

4．选优配强村“两委”班子。①着眼长远确定选人范围。我们把村“两委”换届作为选择优秀人才进入村干部队伍的机遇，坚持政治敏锐有胆识、服务群众有威信、发展经济有本领、年富力强有作为的标准，选聘一批提前离岗退养的国家公职人员、农村致富能手、大中专毕业生担任村干部，为村干部队伍补充新鲜血液。②严格把握换届关键环节。成立10个督导组、安排19名县“四大家”领导干部包保，组织工作专班对村级财务进行全面清理审计，及时锁定资产和债务，对村“两委”班子候选人进行登记造册，摸清底数，牢牢掌握队伍建设的主动权。③依法依规选优配强队伍。坚持党管干部原则，精心制定方案，确保党委意志通过法定程序得到有效体现。在职数配备上，按照人口规模配备3—6名村干部。在任职资格上，明确提出年满60周岁的不再担任村干部，新任村干部必须在50周岁以下、具有高中以上文化程度，每个村必须配备一名女干部和一名35岁以下的干部。全面推行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”，设一名村支部副书记、村委会副主任主持村务工作，享受村主职待遇。

5．创新机制，大幅提高村干部待遇保障水平。①建立县级统筹保障机制。出台了《关于进一步加强村干部队伍建设的意见》、《村干部管理考核办法》、《农村干部工作报酬待遇保障的实施办法》、《村干部参加养老保险暂行办法》等规范性文件，预算资金2800万元，对村干部工作报酬实行县级统筹，全员参加养老保险。2015年1月16日，县委、县政府在城关镇枣棚村举行了村干部报酬现场发放仪式，正式启动保障待遇新机制。②建立绩效考核发放机制。实行结构报酬制，村主职干部岗位报酬每人每月800元，副职干部每人每月600元，工龄报酬为每人每月5元，直接打入个人账户。业绩报酬按每人每年5500元核算，考勤报酬按每人每年1800元核算，与村干部坐班制考评结果挂钩。奖励报酬从村集体经济收入中提取，最多不超过5万元，村干部平均分配。③建立乡镇配套保障机制。由各乡镇（区）负责其他正常退职村干部的生活补贴和村级运转经费。村干部待遇和村级运转经费得到长效保障，极大地增强了村干部岗位吸引力，激发了村干部干事创业、服务群众的热情。

6．壮大产业，创新模式发展村集体经济基地。①明确目标、分期实施。全面推行“组团建、企业包、县整合、镇组织、村受益”模式，从2014年开始，每年集中力量支持50—100个村，连片开发青茶、油茶等林特基地，确保所有村集体经济基地达到200亩以上，预计五年内村集体经济收入达到10万元以上。②连片开发、组团建设。按照每个村200亩的标准，在一个或多个乡镇发动若干个村进行组团，选择条件适宜的荒山荒岗连片开发，发展“飞地经济”，每个连片基地面积不少于2000亩。③市场运作、企业经营。各乡镇引进从事相关产业优势明显的成熟企业，将建成后的基地整体承包给企业经营管理。企业一次性交纳7—10年的土地流转费和第一年基地租金作为保证金，以后按年度分别支付土地流转费和基地租金。④县级主导、全面整合。县委、县政府整合相关部门力量，在基地规划、合同签订、建设质量等方面进行指导把关。抓住全省统筹使用财政专项资金试点县机遇，积极向上争取项目，每年整合项目资金8000万元，解决基地开垦、种苗供应等投入问题。⑤强化主责、乡镇组织。由乡负责做好基地选址、企业引进、土地流转等工作，实现“两转”，即：依托乡镇农业服务中心，成立农民专业合作社，先把土地从农民手中流转到合作社，合作社把流转土地建成基地后再转包给企业生产经营30年。乡镇统筹协调好基地所在村、各组团村以及企业之间的利益关系，层层签订合同，确保基地快建设、早受益、持续健康发展。⑥统筹协调、村级受益。乡镇政府先提取10%的租金作为协调管理费，按照所占面积大小确定比例分配给基地所在村，余下租金平均分配给所有参与组团村。

三、改革取得的成效

1．行政村人口规模更加合理。全县行政村从356个减少到267个，167个村参与合并，减少89个村，合并后，各村人口都在1000人以上。村级组织服务范围扩大，27个软弱涣散村不需要新建党员群众服务中心，降低行政成本1350万元。合村工作平稳顺利，达到了村合、人合、事合、心合的目的，形成了各村竞相发展的良好态势。

2．村干部队伍结构更加优化。全县村干部从1414人减少到1211人，新任村干部363人，占30%；各种能人452人，占37.3%；50岁以下754人，占62%；高中及以上学历1115人，占92.1%。新任村主职85人，其中提前离岗退养的国家公职人员11人，各类致富能手34人，大中专毕业生40人。182名年满60周岁的村干部全部退出，每个村都有女干部和35岁左右的年轻干部。

3．村干部待遇保障机制更加稳定。全县村干部待遇由各乡镇自筹变为县级财政统筹，由原来每年领取6000-8000元的误工补助变为每月领取工资，村主职干部年均1.8万元、村副职干部年均1.5万元左右，全员以城镇灵活就业人员身份参加养老保险，每人每年享受2000元保险补贴。村干部待遇大幅提升，并得到长效保障，极大地增强了村干部岗位吸引力，激发了村干部干事创业、服务群众的热情。

4．村干部日常管理更加规范。县委、县政府出台了《关于进一步加强村干部队伍建设的意见》、《大悟县村干部管理考核办法》、《大悟县农村干部工作报酬待遇保障的实施办法》、《大悟县村干部参加养老保险暂行办法》等规范性文件，对村干部实行坐班制管理，进一步增强了村干部责任意识、纪律意识、规矩意识，极大地方便了群众办事。

5．村级组织“造血”功能显著增强。目前，全县共开发建设村集体林特基地3万余亩，引进企业9家，实现17个乡镇全覆盖。第一轮建成的村集体经济基地9片、1.8万亩，获取租金1100万元，惠及90个村、20万人。

四、关于行政村改革的几点启示

1.统一思想，形成共识是基础。县委主要领导带头深入乡镇、村组，广泛开展调研，详细宣传政策部署，充分听取群众意见。既掌握了村情民意、明确了工作重点和难点，又充分尊重群众意愿、贴近群众生活，取得了群众的理解和支持，为村级改革打下了坚实的基础。首先，必须统一乡镇党政班子的思想，县委组织乡镇负责人召开动员大会，明确行政村改革的重要意义，拟定具体并村实施方案。其次，要统一被调整村级班子的思想。通过召开村两委会议，分析利弊、剖析问题、讲透道理，把村干部的思想，引导到村级合并工作上来。再次，要统一好农民群众的思想。通过召开党员骨干会议、村民代表会议、走访农户家庭等形式，积极引导广大村民充分认识村级规模调整的重大意义。

2．落实政策，稳定人心是关键。在实施行政村调整过程中，应充分考虑卸任村干部的现实思想和家庭困难，肯定他们的积极作用和贡献，有情操作，将一些资格老、有威望的卸任老干部聘请为村级发展顾问，由乡镇每年给予一定生活补贴、按政策享受养老保险，以此解除其后顾之忧。同时，县委及时出台提高村干部待遇保障水平、加强村干部队伍正规化建设，发展村集体林特基地、壮大村集体经济的相关政策，解决了无钱办事的困局，大大的提高了村干部干事创业的激情，促进了公益事业发展和服务水平提升，干部看得见奔头、群众看得见实惠，从而赢得了基层干部群众的普遍支持和拥护。

3．选好班子，换届选举是保障。行政村合并后，妥善配置村干部是维持稳定的关键。合并初期，由各乡镇选派干部兼任新村党支部书记，原村支部书记改任新村党支部副书记，原村委会主任改任新村委会副主任，负责维持过渡期间，新村融合和运转。完成合并后，按照法定程序组织村“两委”换届选举，妥善安置离退干部，选优配强新的村“两委”班子。事实证明，换届选举增强了村“两委”班子凝聚力和战斗力，是促进村合人合心合事合的有力举措，是实现经济发展、群众收益改革目标的根本保障。