湖北省恩施市探索实践“四个一”普遍法律顾问制度

一、主要背景

恩施市位于湖北省西部，武陵山腹地，是全国最年轻的少数民族自治州——恩施土家族苗族自治州首府所在地。长期以来，受自然条件制约，一度呈现“三难三多”发展困境，“三难”就是经济发展难、群众素质提高难、农村法治宣传难，“三多”就是基层矛盾纠纷多、上访现象多、群众怨言多。

2013年，恩施市被确定为湖北省法治建设示范点县（市），以此为契机，恩施市抢抓法治建设试点市建设机遇，依托龙凤镇综合扶贫改革试点平台，以试点引入律师参与涉法涉诉和重大疑难信访问题处理为切入点，通过问卷调查、开展试点、建章立制、全面推行等一系列措施，探索并普遍建立了“四个一”普建法律顾问制度工作模式。目前，该模式现已在全州、全省、全国推广。

二、案例经过

（一）民意调查。2013年9月，恩施市在17个乡（镇、办）开展法治恩施“三问”活动（问需于民，弄清当前农村最需要的是什么；问计于民，弄清为民服务的最佳方法是什么；问效于民，弄清为民服务需要达到的效果什么），通过问卷调查发现，发出的9800份问卷调查中有6950人提出希望及时得到法律援助的需求，有7292人提出希望能够就近学到法律知识的需求。这两组数据，这充分体现了广大村民对法律服务和法律宣传的渴望和需求，为恩施市推行普遍建立法律顾问工作找准了方向和着力点。

（二）试点引路。为找到一条适合农村、顺应民意的法律便民之路，恩施市决定以龙凤镇为试点，探索积累普建经验。2012年李克强总理第二次视察恩施时，寄望龙凤镇围绕“扶贫搬迁移民建镇、退耕还林、产业结构调整”开展综合扶贫改革试点，该镇经济活跃、社情复杂、矛盾凸显、法律需求量大。为此，恩施市组建起一支由司法局干部、律师、法律工作者共同组成的工作队，进村入户，开展大走访活动。通过一个月的集中走访，工作组发现该镇群众不懂法、干部不普法、遇事不信法、决策不依法的现象十分突出。为了切实解决这些问题，工作组拟定了“四个一”的工作思路（为龙凤镇政府聘请律师组建一个法律顾问团，为该镇每个村（社区）聘请一名法律顾问，在该镇为每个网格培训一名法律宣讲员，每户培养一名法律明白人），并与龙凤镇政府一道，组织驻点镇直单位、村组干部、律师，深入到全镇19个村（社区）召开党员代表大会、小组会、屋场会。在半年内，工作组共召开各类群众会352场，培训了法律明白人15939人，发放“法律顾问便民服务卡”12000份。通过实践证明，“四个一”工作思路切实解决了决策不依法、干部不普法、遇事不信法、群众不懂法的突出问题，龙凤镇的政风、行风、民风得到显著改善，“四个一”工作模式焕发出勃勃生机，具备复制、推广价值。

（三）制度固本。经验管一时，制度保长远，好的经验做法需要用制度固定下来。为了将“四个一”工作模式在全市普遍推行，恩施市相继印发了《恩施市普遍建立法律顾问制度实施方案》、《恩施市普遍建立法律顾问制度工作考评办法》、《恩施市普遍建立法律顾问制度工作经费保障办法》、《恩施市涉法涉诉信访积案集中化解工作方案》、《恩施市处理涉法涉诉和其他重大疑难信访问题律师顾问团工作规程》、《恩施市矛盾纠纷层级调处实施办法（试行）》等文件，从机制层面解决了组织管理、考评奖惩、经费保障等障碍。2014年6月25日，恩施市召开全市普遍建立法律顾问制度推进会议，在全市正式推广普遍建立法律顾问制度。

三、基本做法

恩施市在推进普遍法律顾问制度实践上，实行市乡两级联动，市乡各有区别的方式，强化因地制宜，顺应群众需求，共同谱写基层法治建设进行曲。

（一）乡级层面：落实是核心

1、推行“四个一”模式。“四个一”模式即每个乡（镇、办）组建一个法律顾问团；每个村（社区）聘请一名常年法律顾问；每个网格（村民小组）培训一名法律宣讲员；每个家庭培养一名法律明白人。恩施市就“四个一”模式的具体要求进行了细化：一是乡（镇、办）法律顾问团要达到“1221”的基本要求（法律顾问团至少1月参加1次政府常务会议；1月提出2条法律建议；1月参与2次信访接待；有1套法律顾问工作台帐）。二是村（社区）法律顾问要达到“1234”的工作要求（村（居）常年法律顾问至少1月参加1次以上村支两委会议；1月参与2件以上民事纠纷调解；1月解答3人以上的法律咨询，1年至少办理4件法律援助事项）。三是网格（村民小组）法律宣讲员要达到“三能”的要求（能知晓基本法律常识如诉状的书写、立案的程序等；能书写简单的合同、协议；能主持一般的民事纠纷调解）。四是家庭法律明白人要达到“四知”的要求（知晓通用法律常识；知晓法院、律师的定义；知晓打官司的途径；知晓法律援助的概念）。

2．广泛开展“层级调处”。恩施市层级调处工作模式简称“一表一卡两办法”，一表即《矛盾纠纷层级调处意见表》，该表把该乡（镇、办）各类行政调解人员划分为五个层级。即：网格员（中心户长、组长）为第一级；村驻片干部为第二级；村人民调解委员会为第三级；乡（镇、办）人民调解委员会为第四级；乡（镇、办）领导为第五级。除法律、法规明确应由专门机关处置或禁止采取人民调解方式处理的纠纷外，均采用五级调处方式。“一卡”即法律顾问团便民服务卡，全市各乡镇办都将法律顾问团便民服务卡发放到户，并张贴上墙，便于群众在家门口就可以通过电话咨询律师。“两办法”即《矛盾纠纷层级层级管理实施办法》和《将矛盾纠纷引入诉讼渠道提供法律援助实施办法》。《矛盾纠纷层级层级管理实施办法》规定，凡下一层级未调处的，上一层级不予受理，但必须立即督促下一层级受理调处。这张表一方面拴住了基层干部，对待矛盾纠纷不得“推”、不得“揉”；一方面拴住了纠纷当事人，一旦发生纠纷之后，纠纷当事人需逐级申请调处，按程序、不越级。《将矛盾纠纷引入诉讼渠道提供法律援助实施办法》是针对那些通过层级调处仍未能解决的矛盾纠纷，由法律顾问团为纠纷当事人免费提供法律援助，将矛盾纠纷引入诉讼渠道解决。这两个办法犹如“中药”（层级调处）与“西药”（法律援助），一个治本、一个治标，“中西医”结合，治愈病根。

3．切实扭住“一个关键”。在普建法律顾问制度工作中，司法行政干警既是管理者，又是参与者，是推动法律顾问制度在基层落地落实的一个关键。恩施市围绕“司法干警”这个关键，明确了三项要求：一是司法所长担任各乡（镇、办）法律顾问团副团长，承担对法律顾问团成员的考核、选聘、工作联络、数据统计、台账登记等事务；二是司法所人员要会同村（社区）法律顾问进村、进社区开设“法律诊所”，开展入户“问诊”、定点“义诊”、定期“巡诊”、集体“会诊”活动；三是边远村镇要与市法律援助中心实现“视频连线”，一般简单的法律事务，由司法所人员在一线就地解决，复杂、疑难的法律事务，司法行政干警、村（社区）法律顾问可通过“视频连线”系统，与法律援助中心值班律师“远程会诊”，实行“面对面支援”。

（二）市级层面：保障是关键

1．建立“两支队伍”，开通法律服务“直通车”。恩施市组建了两个市级法律顾问团。一是恩施市人民政府法律顾问团。该团是由恩施州内7名知名律师组成。主要职责是为市政府的决策提供参谋。凡是市政府召开常务会议，均安排两名律师参加会议。二是恩施市处理涉法涉诉和重大疑难信访问题律师顾问团。该团由省州市13名资深专家、教授和律师组成，团长由中南财经政法大学法学教授、法学院麻昌华副院长担任。主要职责是对涉法涉诉信访案件和重大疑难信访案件开展调查、评审，并出具《法律意见书》，每月15日参与市级领导大接访活动。法律顾问团组建以来已对22个疑难案件出具《法律意见书》，所提意见和建议全部被采纳，21个案件得以化解，顾问团还先后将28个疑难信访案件引导进入诉讼程序。

2．建立“两项机制”，让律师吃下“定心丸”。在普遍建立法律顾问制度工作中，主力军是律师和法律工作者，为了充分调动法律服务人员的积极性，我市建立了“两项机制”。一是政府购买法律服务机制。出台《恩施普遍建立法律顾问制度工作经费保障办法》，市财政将法律顾问工作经费列入财政预算，从制度层面予以保障。分别设立市政府法律顾问团经费10万元和处理涉法涉诉和重大疑难信访问题律师顾问团工作经费50万元，由市政法委、市司法局根据律师的工作量在年底进行考核后一次性兑现给律师。各乡（镇、办）法律顾问团经费，根据各乡镇办不同情况列入同级财政预算，最低5万元，最高30万元。二是建立完善法律顾问考评激励机制。对律师顾问团的工作进行细化考评，如处理涉法涉诉和重大疑难信访问题律师顾问团，按照每个案件1000元的标准兑现咨询费，凡《法律意见书》书被市委、政府采纳的，每个案件再奖励3000元，法律顾问参与市领导大接访，按照每个工作日200元的标准予以补助，参加一次会议按照100元的标准补助。各乡镇办法律顾问团律师，每开展一次法治讲座、每参加一次会议、每代理一个案件，均按照不同的标准予以兑现，这样既提高了律师的积极性，又保障了律师的服务报酬。

四、工作成效

（一）顾问覆盖，全了。自探索实践普遍建立法律顾问制度两年时间以来，截止2015年底，恩施市各级党政机关、事业单位、村级组织以及“四上企业”共555家，已全部聘法律顾问，全市组建了市乡两级法律顾问团19个，省、州、市15家律师事务所、197名律师，11名基层法律工作者分别担任我市党政机关、政府部门、企事位单位和“四上企业”的常年法律顾问。

（二）社会矛盾，少了。全市受聘法律顾问列席聘任单位重要会议1205次，提出法律意见2230条，指导矛盾纠纷化解1425件，引入诉讼渠道148件，培训法律宣讲员248场26218人，培训法律明白人612场99200人。市处理涉法涉诉信访问题顾问团向政府共提交22个疑难案件的《律师意见书》，所提意见和建议全部被采信，13个积案得以成功化解，另将28个信访积案导入了司法程序，有效化解了社会矛盾，为全市的经济和社会发展作出了积极贡献。

（三）信访案件，降了。实施法律顾问制度以来，恩施市的信访案件量由2012年的5517件下降到2015年的3329件；进京上访人数由2012年的11批次33人次下降为2015年的6批次18人次，赴省异常访案件数由2012年的89批次134人下降到2015年的5批次8人次。到州上访由2012年的160批次482人次下降到2015年的12批次47人次。赴省集体访由2012年的38批次61人下降为2015年的3批次68人次。

（四）经验成果，亮了。恩施市“律师进村、法律便民”服务机制实施以来，受到各级领导和社会各界的广泛关注，得到中央政治局常委刘云山充分肯定和湖北省委书记李鸿忠重要批示；2014年11月2日，央视《新闻联播》栏目对此进行了专题报道；2015年6月30日，湖北省律师参与涉法涉诉信访工作现场会在恩施市召开，经验在全省推广；2015年8月3日，国务院副秘书长、中央政法委秘书长汪永清应邀在湖北省委中心组第七次集中学习会上作专题讲座时，将此举称为“革命性举措”。广东、山东、湖南、江西、山西、宁夏、河南等省（市、区）以及省内其它地区先后到恩施市参观考察，交流经验做法。

五、几点启示

第一，群众期盼是导向。化解基层矛盾纠纷，就是做群众工作的过程，更是创新群众工作方法的过程。开展“律师进村、法律便民”工作，必须坚持群众呼声第一信号，时刻瞄准群众期盼这个“风向标”“晴雨表”，俯下身子、放下架子、耐住性子，深入了解、收集和掌握群众诉求，查清查实民情民意，切实回应群众期盼。

第二，法律便民是目的。一方面，要强化法制宣传，通过开展法律宣讲、教育培训等活动，大力营造“人人学法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治氛围。另一方面，要创新“零距离”法律便民措施，让基层群众不出家门就可以了解法律知识，不出村组就可以获得法律援助，不出乡镇就可以实现法律维权。

第三，法治手段是关键。如何有效化解矛盾，维护群众合法权益，促进社会和谐稳定，是当前摆在各级政府面前的难题。恩施市通过普遍建立“四个一”法律顾问制度，推进“律师进村、法律便民”，其重要目的之一，就是树立法治理念，通过“法治手段”处理公共事务、化解矛盾纠纷，引导广大群众自觉学法、守法、用法，营造良好的法治环境。

第四，干部作风是保障。村看村、户看户、群众看干部。推进基层治理，需要“心中有情、眼里有事、脚下有泥”。只有干部沉下去、接地气，时刻“倾听”群众呼声，把需求听进去、记在心、办到位，不引发纠纷，把问题查清楚、弄明白、处公正，不激化矛盾，才能真正为群众解决实际困难和问题，进一步密切干群之间的血肉联系。