湖北省恩施市创新“两社两司一卡一库一平台”金融扶贫机制

一、主要背景

湖北省恩施市龙凤镇是李克强总理寄望的全国综合扶贫改革试点，国土面积286平方公里，全镇辖18个村、1个社区，共2.39万户7.35万人，其中农村人口1.75万户6.02万人。2012年底总理视察时，龙凤镇农民人均纯收入4185元，贫困发生率达41.9%，高出全国28.5个百分点。自2013年以来，龙凤镇抢抓综合扶贫改革试点建设机遇，以体制机制创新为动力，在用好贫困地区政策性贷款、扶贫贴息贷款等政策的基础上，创新金融扶贫体制机制，积极探索建立了“两社两司一卡一库一平台”金融体系，为破解贫困地区农村扶贫开发资金难题，积累了大量有益的实践经验，极大地推动了区域经济社会发展，加快了脱贫致富、全面建成小康社会的步伐。

二、主要做法

（一）成立“两社”，整合财政分散资金，搭建金融扶贫平台。“两社”，即专业合作社扶贫互助联合社和村级扶贫互助社，均在工商部门注册登记。具体来说就是，成立恩施市龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社，加强专业合作社之间互助合作；成立村级扶贫互助社，加强农民之间的资金拆借和互助合作。通过成立“两社”，整合财政分散资金，搭建起金融扶贫平台，有效解决合作社、企业及农户资金难题。一是整合财政分散资金。其一，恩施市龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社第一期实际吸纳股本金3332万元，主要来源为政府配套财政资金和各专业合作社入股资金：龙凤镇整合农业开发、现代农业、专项扶贫、水利及基础设施建设等分散资金2000万元，以恩施市国有资产管理股份公司的方式入股；31个专业合作社共入股1332万元。其二，村级扶贫互助社首先在龙凤镇吉心村开展试点，注册名为恩施市龙凤镇吉心扶贫互助有限责任公司，第一期实际吸纳股本金71.7万元：财政扶贫资金50万元，19个农户入股21.7万元。在吉心村试点基础上，其余18个村（社区）借鉴成功经验，先后均成立了村级扶贫互助有限责任。二是创新资金运作方式。“两社”以其所吸纳的入股资本金形成互助“资金池”，与农村商业银行、村镇银行、农业银行、邮储银行等承贷银行签订“助保贷”合作协议，主要采取“助农贷资金池”政府助信模式和入股社员内部互助两种运作方式。一方面，以“资金池”作担保，使银行降低放贷门槛，对入股专业合作社和入社农户按其入股资金放大5倍比例放款，重点解决专业合作社和农民缺乏贷款抵押物的难题。比如，恩施市开心休闲农业合作社因资金周转困难，于2015年向联合社申请担保贷款500万元，用于2000吨马铃薯深加工改扩建项目建设，不仅解决了资金难题，项目上马后还解决了周边30户贫困户的就业问题。再如，吉心村村民周贤江通过吉心村扶贫互助有限公司担保贷款10万元，购买200多只山羊发展畜牧养殖业，不仅增加了自己的收入，还成为了当地创业致富带头人。另一方面，利用“资金池”资金，联合社向入股专业合作社、村级扶贫互助有限公司向入股农户进行内部拆借，实行内部资金短期周转，形成资源内部互补，重点解决股东之间短期资金周转难题。按目前方式，“两社”每年可为专业合作社和农户融资2.5亿元左右。截止2015年12月，联合社开展“助保贷”合作业务23笔，累计资金6713万元；开展社员拆借业务34笔，累计资金8413万元。已完成6个村级扶贫互助有限公司的登记注册，开展融资业务7笔57.5万元。三是加强资金监管。“助保贷”业务需经联合社、承贷银行和龙凤镇助保贷管委会（只负责行政复议，不参与经营与管理）三道关口。融资流程：首先由联合社对贷款户主进行独立考察，开具拟担保函到指定承贷银行；承贷银行结合联合社考察情况，开具放贷授信函到管委会；管委会上会复议通过后开具意见函到联合社，联合社向承贷银行开具正式担保函后，承贷银行按程序放款。

（二）成立“两司”，创新金融扶贫载体，实现金融扶贫全覆盖。为方便企业和居民开展金融业务，恩施市协调湖北省、恩施州金融机构，在龙凤集镇设立农业银行支行和在龙凤镇龙马集镇设立农村商业银行支行、邮储银行支行的基础上成立小额贷款公司和小额担保公司。一是成立小额贷款公司。由恩施方圆贸易公司发起，经湖北省金融办批准成立龙凤镇农业扶贫小额贷款公司，注册资本5000万元，为所有中小企业客户提供短时流动资金，解决民间借贷过渡到正规金融的桥梁问题。二是成立小额担保公司。申请州级担保平台——农发融资担保公司在龙凤镇设立办事机构，引进民营融资担保公司参与龙凤试点建设，解决中小微企业无国有资产作抵押的贷款难问题。目前，该公司通过小额贷款和担保，已为龙头企业融资6000万元。

（三）建立“一卡一库”，创建信用评价新体系，优化金融扶贫生态环境。信用是金融扶贫体制机制创新的生命。“一卡一库”，即为农民办理较高额度信用卡，建立农村信用体系库。以农村家庭和个人为基本单元，确定合理信用指标，用百分制计分办法，开展信用村、信用组建设。农业银行恩施市分行在龙凤镇吉星村开展试点，对该村642户农户用百分制信用评价体系，按年龄、健康状况、个人品质、银行信用记录、家庭收入负债比、生产经营稳定性、家庭收入、家庭财产等8个指标进行信用等级测评，并设定为5A、4A、3A、2A、1A五个等级，根据得分情况，最终评定5A级农户67户、4A级农户216户、3A级183户、2A级农户69户、1A级107户。龙凤镇与农业银行共同制定“农民信用卡”，对达到70分以上的农户授信为3A级以上信用户，发放信用卡和信用等级卡，农民只需凭卡就可在银行无抵押贷款5000元至50000元，有效解决了银行融资“风险大、信息不对称、成本高”的问题。

（四）建立农村综合产权交易平台，有效拓展农村金融市场。山区农村资源丰富，但由于权属不清，导致产权流转难行、抵押受限、变现受阻。恩施市龙凤镇建立政府主导、民营投资、市场化运作、企业化管理的农村综合产权交易平台，使农民财产权可以实现抵押融资。一是开展土地确权登记。龙凤镇以稳定完善土地承包关系为前提，按照所有权、承包权、使用权“三权分离”原则，对农村土地进行确权颁证，做到面积准，“四至”清，“人、证、地”三相符。二是出台政策推动农村产权交易。制定优惠政策，鼓励市场主体和种养大户对山林、土地连片成块交易，规定山林交易量大于500亩、土地交易量大于300亩、流转年限大于5年的，按50元/亩给予奖励；鼓励以农业生产要素量化折股入社分红，将资产变股权,农民变股东。三是引进城市优势企业投资农村。与武汉光谷产权交易平台对接，依法对山林、土地、宅基地及其他可依法交易的农村产权进行交易；服务中小企业“新三板”上市，支持中小企业拓宽公司融资渠道。通过农村产权交易平台，推动农村生产要素有序流动，全镇共实现农村土地经营权流转（租赁）4250户2.8万亩，每年兑现租赁费1400万元，实现农村集体经营性建设用地交易10宗410亩，交易额2050万元。探索建立远程流动金融仓储，通过把流动资产变为金融资产，解决企业融资难的问题。四是推动涉农保险发展，建立风险防控体系。龙凤镇加强“三农”保险机构和网点建设，推进保险与气象、水利、畜牧等部门合作，运用现代技术手段，提升农业防灾防损水平，降低固有的农业风险预期，为金融支持龙凤试点提供风险保障。同时积极完善农业保险、农村小额保险、农村人身意外伤害保险与农村信贷的联动机制，切实解决贫困农户、涉农微小企业等弱势群体“贷款难”问题。比如，龙凤镇协调中国人寿恩施市支公司出资2190元，为纸厂河组和茶园沟组的73户计生家庭购买计划生育家庭意外伤害保险，平均每户享有意外伤害保险保障3万元，意外医疗保障0.8万元。

三、主要成效

恩施市龙凤镇创新金融扶贫体制机制，发展融资担保业，有效缓解了“三农”融资难、融资贵等问题。

（一）小钱撬动大钱，有效缓解了贫困地区农村农民融资难、融资贵、融资时间长的问题。“两社”的组建用社员的小钱撬动了银行的大钱，用财政的小资金撬动了银行的大资金，使金融机构降低了放贷门槛，不需要国有资产作抵押，只需要集体资产房屋、土地、山林、长期租赁场地、订单、活动资产及集生产、加工、销售于一体的成熟产业链等均可参与联合社融资。农村综合产权交易平台，使农村农民的资源变为资产，资产变为资金，农村集体土地、山林、房屋等财产权可以实现抵押融资。

（二）小贷款助力大发展，加快推动了龙凤镇经济社会跨越发展。2015年，龙凤镇实现生产总值达16.89亿元，比2012年增长50%；城镇常住居民人均可支配收入达21560元，比2012年增长122.3%；农村常住居民人均可支配收入达7954元，比2012年增长90%。通过实施产业扶贫、搬迁扶贫、定向扶贫等三种方式，龙凤镇近3年累计减贫5324户18371人，2016年将全部脱贫；重点贫困村整村推进累计投入资金3490万元。小学入学率100%，初中三年巩固率98.8%;村卫生室标准化建设达标率100%；广播电视覆盖率100%；城乡居民社会养老保险覆盖率95.6%。

（三）小政府实行大服务，有力促进了贫困地区“政、银、农”三方共赢。恩施市龙凤镇探索建立“两社两司一库一卡一平台”，搭建金融服务大舞台，提供金融大服务，为“政、银、农”三方共赢找到了结合点。一是为政府推动区域经济社会发展带来了新的平台，政府用少量的财政资金撬动了银行的大资金，用小贷款推进了大发展，实现了政府盈利、做到了政府满意。二是金融产品的丰富，为银行资金找到了出路，达到了金融增效的目的，实现了金融机构盈利、金融机构满意。三是在各家金融机构的资金的支持下农民专业合作社迅速发展壮大。截止2015年末，龙凤镇农民专业合作社达124家，覆盖19个村（社区），通过一年的运行，获得融资专业合作社带动农户就业上万户，重点培植了畜牧、蔬菜、茶叶、烟叶等区域性主导产业，为龙凤镇农民长期脱贫致富找到了根本出路。

四、重要启示

（一）创新金融扶贫体制机制是推动综合扶贫改革的重要抓手。金融是拉动经济发展的重要力量，资金短缺是贫困地区经济社会发展的致命瓶颈。龙凤镇创新金融扶贫体制机制，拓宽融资渠道，有效解决综合扶贫改革融资难、融资贵等问题，充分证明了只有全面推进金融扶贫体制机制创新，让更多的金融活水流向实体经济，才能使社会资源得以合理配置，才能使稳增长、促改革、调结构、惠民生的目标得以实现。

（二）金融扶贫体制机制创新必须充分发挥财政资金的导向作用和扛杆作用。实践告诉我们，龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社和村级扶贫互助社“两社”融资能力的增强，关键得益于恩施市财政资金管理和使用机制的创新，得益于恩施市财政资金的引导作用和杠杆作用的发挥，引导金融和社会资本参与、支持综合扶贫改革事业。

（三）金融机构要努力创新信贷产品和信用支农模式。美国经济学家熊彼特曾说：“有价值的竞争不是那种竞争（价格竞争），而是新产品、新技术、新供应来源、新组织形式的竞争”。龙凤镇“两社两司一库一卡一平台”的建立与运作不仅促进了金融业自身的发展壮大，还对优化产业结构，推进综合扶贫改革，加快贫困地区发展起到了至关重要的作用。由此可见，在金融扶贫体制机制创新中，金融机构必须通过信贷产品和信用支农模式创新，切实缓解小微企业和“三农”融资难、融资贵的矛盾和问题。

（四）推进金融扶贫体制机制创新的同时必须加强风险防范。金融扶贫体制机制创新能放大金融体系的功能，给农村金融机构带来效率与活力，推进农村经济社会发展，但同时也会放大原有的风险和带来新的风险。因此，在推进金融扶贫机制机制创新中，必须建立有效的风险防范机制。一是要不断优化贫困地区信用环境。依托地方政府推进农村信用体系建设，针对农户及个人建立相应的信用评级、信用登记制度,形成农户信用数据库；积极开展信用村、信用乡镇创建工作,不断增强公众诚信意识。二是要严格按照申请、审核、放贷、贴息的程序对金融扶贫资金实行放款集中签审，严格把好贷款发放关。三是要加强贷后管理，确保金融扶贫的可持续发展。