合肥市城管行政执法处罚的创新与实践

近年来，合肥市城管系统为了强化城市管理，美化城市环境，弱化执法矛盾，市县（区）两级城管都在积极探索行政执法、处罚新模式，很多创新做法均走在全国和全省前列，如下面将要重点介绍的“群众议事会”制度、“行政处罚群众公议制”、“行政调解化解行政争议”以及“三单制”执法、公众参与整治“车窗抛物”等等都是全国首创或全省首创。为此，新华社、人民日报、中央电视台、中央人民广播电台、人民网、中国日报等中央级媒体都给予了高度关注和肯定，同时也得到社会的广泛认同。

目前，合肥市城管的创新实践已取得巨大成效，合肥的市容、市貌有显著改观，市民素质也极大提升，合肥市连续5年获得“中国最幸福城市”，连续4次蝉联“全国创建文明城市工作先进城市”称号，并于2015年2月当选“全国文明城市”。笔者经过调研，在这里精选合肥市城管系统几个典型的创新案例，以供大家研究和参考。

【案例一：“三单制”执法受到社会普遍肯定】

合肥市城管局在全国首推“三单制”执法，即对于轻微违法、违章行为，采取“一次提示、二次警示、三次处罚”的执法方式。所谓“三单”是指温馨提示单（粉红色）、郑重警示单（黄色）和行政处罚决定通知书（白色）。2011年5月，合肥高新区城管局天乐中队展开了对于园景天下门面房、富安门面房的专项整治工作，对于出店经营的商户，执法队员采取了“三单制”执法，在整治期间，天乐中队共下达温馨提示单10余张，郑重警示单2张，对出店经营整治工作起到了很好的效果。

【案例二：成立“群众议事会”解决“老大难”问题】

2013年6月，瑶海区城管局在和平路街道茂林路社区先行先试成立了全国首个“社区城管群众议事会”，城管议事会成立后的第一个动作，就是解决茂林路两边长期摆摊设点占道经营的“老大难”问题。10名热心社区工作、对社区比较熟悉的“议事委员”，经过商讨形成最终意见：取缔占道经营，并帮助困难经营户搬进茂林路菜市场规范经营。一个月下来，茂林路道路两旁清清爽爽。之后，该创新做法在全市推行。

【案例三：对行政处罚有争议的可以当面调解】

2012年12月，包河区城管局在全省率先成立“城市管理行政调解工作室”。成立当月，合肥市民王先生去银行办事，将车停放在路边，回来时发现被城管贴上了罚款通知单。王先生认为：“停车罚款明明是交警的事，为什么是城管来罚款？而且我是停在停车线内的，为什么还要罚款呢？”包河区城管局执法大队认为该行政处罚存在争议，约见王先生进行调解。调解人员向王先生说明，根据《合肥市相对集中城市管理行政处罚权实施办法》规定，城管局享有道路违章停车的行政处罚权，并出示照片记录，指出其停放的位置并不是停车位，且车身斜放，车尾大部分超出路牙，影响路面通行。经过行政调解，王先生接受了该行政处罚。

【案例四：公众参与整治“车窗抛物”不文明行为】

2014年10月28日，合肥市城管局启动车窗抛物专项整治行动。凡市民举报车窗抛物行为属实,将给予100元的奖励；并聘请出租车司机作为义务监督员,利用行车记录仪记录车窗抛物行为。“车窗抛物”一旦被抓到，车主最高将面临50元的罚款。并且，交警城管联合整治，车主拒不受罚，难过年审。截止2014年12月12日，市、区两级城管共聘请出租车司机和热心市民等义务监督员400余名，受理市民举报620余起，审核通过347起，受到奖励市民133人。

【案例五：以“群众公议制”决定行政处罚】

2010年7月，蜀山区城管局在全国首创“行政处罚群众公议制”。2014年3月下旬，安徽信旺房地产集团（以下简称“信旺集团”）在未取得建设工程规划许可证的情况下，违反程序规定建设配电房。针对本案中违法建筑拆除后仍须重建的问题，蜀山区城管局综合考量行政相对人主观恶意不大、负面影响较小、避免教条执法等因素，拟对其采取责令补办审批手续并处罚款4万余元的处罚决定。该案经群众公议，公议团同意蜀山区城管局的拟处罚决定，信旺集团也积极补办审批手续并及时缴纳罚款。

以上案例是合肥市城管行政执法与处罚创新的典范，它既得到了社会的肯定，也得到了行政相对人的认同，目前全国各地还在纷纷效仿，其社会效果显而易见，非常值得我们深入研究。

一、合肥市城管行政执法处罚创新的社会背景

合肥市城管局是合肥市政府下属单位，下辖4个市辖区、4个县、1个县级市城管局以及3个开发区城管局等下属单位，2005年10月成立的合肥市城市管理行政执法局，它与合肥市城管局是一个机构、两块牌子，主要行使相关领域的行政执法和处罚权。2005年10月31日起，合肥市正式在城市管理领域实施“相对集中行政处罚权”，当时将规划、市容、市政、园林4部门的行政处罚权以及环保、工商、公安交通3部门的部分行政处罚权集中交给合肥市城管局执行，另外城管还负责执行市政府随时交办的行政处罚任务，即“7+X”模式。后自2010年6月1日起，合肥服务业的相对行政处罚权也交给了城管，使城管的职能由“7+X”扩大到“11+X”,常用行政执法处罚事项增加至135项，致使合肥的城管执法处罚范围明显扩大，执法矛盾显著增多。

例如：2013年夏季，合肥市开展联合执法行动，由城管和交警联合整治占道经营等违规行为，在黄山路与曙光路交口发现有几辆货车占道卖瓜，城管执法人员劝说瓜农离开，但瓜农不仅不愿离开，还自己摔烂了几个西瓜却反喊是城管砸瓜，引起很多群众围观、指责。那天，恰好跟踪报道的有安徽电视台、合肥电视台等多家媒体，而且城管的执法记录仪也拍下了全过程，否则，城管队员真就有口难辩了。再如：2015年8月3日，合肥玉兰大道与习友路交口西约500米处，一名正在做保洁的女环卫工人黄某被一辆小轿车撞飞，但《新安晚报》却以《合肥一女环卫工被渣土车撞飞 尚未脱险》为题作了负面报道，意指城管部门工作失职，让渣土车随便进入城区。

以上案例充分说明，目前的城管执法不仅难度大、矛盾多，而且社会上还有很多的不理解甚至是误解。面对如此复杂的执法环境，合肥市县（区）两级城管只有不断创新执法手段，规范行政处罚，才能适应新形势下城管执法处罚的需要。

二、合肥市城管行政执法处罚的创新做法与成效

目前，合肥市城管局已建立并形成了市、区、街三级城管执法机构及网络，市城管执法局下设城管督察支队，各区、开发区城管执法局下设城管执法大队，各街道（乡镇）下设执法中队（市容办），城管执法实行市、区和开发区分级管理，以区和开发区为主的体制，其行政执法和处罚的创新做法与成效，主要体现如下：

（一）变“刚性执法”为“柔性执法”。

近年来，合肥市城管积极探索“人性化”执法新模式，变“刚性执法”为“柔性执法”，取得明显社会效果。如前述“案例一”中的“三单制”执法，执法队员向出店经营的商户下达了温馨提示单并耐心教育后，商户们纷纷整改，同时对于此种执法方式给予了充分的肯定，他们说“这样就给了我们再改正一次的机会了，你们城管执法更人性化了！”相对人纷纷表示欢迎和接受。又如“案例三”中以行政调解化解行政纠纷的创新做法，新华社等主流媒体予以充分肯定，并给予包河区城管局“放下的是身段、体现的是平等”的高度赞誉。再有，城管对流动摊点的管理并不是一味杜绝，而是按照“主干道严禁、次干道严控、背街小巷规范”的原则进行管理，并且在夏季有秩序地让“西瓜进社区”。特别是“案例五”中对违章建筑的处理，以往做法是先一律拆除再予罚款，现在并不一概而论，而是分情况处置，如对于手续不全但必须兴建的违章建筑，只处以罚款而不予拆除，有效防止了“先拆后建”的浪费现象。以上“柔性执法”方式，老百姓非常容易接受，现已被合肥市城管广泛采用。

（二）变“自由裁量”为“群众公议”。

以往城管执法时，对于违法、违章行为是否处罚，处罚的种类、幅度等全由执法人员说了算，以致“看人执法”的不公正现象屡屡发生。自2010年7月起，合肥蜀山区城管局率先在全国实施“行政处罚群众公议制”（该案例此前已成功开发，获得中国浦东干部学院“改革与发展最新案例征集”一等奖），即在对违法相对人作出行政处罚前，对该相对人的行为该不该处罚、怎样处罚先听取群众公议团的意见，然后再作出正式的处罚决定。其具体做法是：进行群众公议时，先由城管局执法人员介绍案件情况，之后群众公议团查阅案件相关情况，当场向执法人员提出质询，重大复杂案件还邀请相对人参与公议活动，最终群众公议团根据案情进行合议后出具公议结果。截止2015年12月，合肥市城管系统开展公议活动470场,评议案件2121件,94.7%的公议意见被采纳。此创新做法现已普遍推行，纠正了过去城管执法中存在的“自由裁量权”过大的问题。

（三）变“单兵作战”为“公众参与”。

由于合肥市城管担负着“11+X”多领域行政执法和处罚职能，不仅工作任务重，而且很多矛盾都集中到城管一个部门。为此，各级城管都在积极探索“公众参与”新模式，以改变过去“单兵作战”产生的诸多尴尬和窘境。一是利用社区居民解决内部管理事务。如前述“案例二”中实行的“群众议事会”制度，让社区居民代表参与到城市管理中来，共同解决社区内部乱搭建、乱停车等问题。议事会成员张宏远说：“都是邻居，我们代表群众出面解决，比城管队员单方面沟通效果要好很多。”二是鼓励社会公众参与城市管理。如：对于住宅区内以及其他任何地方出现的违法违章行为，公众有权予以劝阻、制止，真正实践“城市管理，人人参与”的理念。对此做法，2015年1月1日起实施的《合肥市城市管理条例》以地方性法规形式予以确认。三是动员全社会力量参与城管执法。如前述“案例四”中，城管部门采用奖励方法鼓励公众参与整治“车窗抛物”，效果非常明显。

（四）变“行政主导”为“协商调解”。

合肥市城管一改过去“行政主导”的执法方式，采用“协商调解”模式解决城市管理问题。“协商调解”既可化解城管部门与行政相对人之间的行政争议，也可化解行政相对人之间的矛盾与纠纷，社会效果非常好。合肥市包河区城管局于2012年12月在全省率先成立“城市管理行政调解工作室”，主要为了化解城管部门与行政相对人之间的行政争议和纠纷。如前述“案例三”中，行政相对人对城管部门的处罚有异议，行政调解室的工作人员就要主动约见并予以调解，充分听取其意见，并根据不同情况形成最终的行政处罚决定。同时，行政调解室也化解行政相对人之间的矛盾和争议，如包河区城管局通过调解方式成功化解了“阳光早餐”工程几家公司之间“争地盘”、超时经营等纠纷。此外，庐阳区城管局还在合肥市首创“社区城管行政调解室”，以协商调解方式解决社区内违法、违章问题。

（五）变“自主执法”为“督查督办”。

以往的城管执法可以称之为“自主执法”，城管部门什么时间到什么地方进行执法完全由其自主决定，行动快慢、效率高低几乎无人过问，甚至对于不作为、不公正执法也无人监管。近年来，合肥市城管加大了“督查督办”力度，主要方式有：一是市城管执法局设立城管督察支队，加强执法监督检查，实行案件督办制和案件查办分离制；二是全面运行数字城管系统，使城市管理完全处于掌控之中。2014年9月下旬，合肥市区两级数字化城市管理平台基本建成，现已全面运行，“数字城管”系统不仅直接派遣任务，而且可以显示处置动态与处置状况。2015年1月，合肥市专门制定了《数字化城市管理监督指挥手册》，对业务流程以及立案条件、结案规范和处置时限等均予以细化。通过“督查督办”，极大提高了执法管理效率。

三、合肥市城管行政执法处罚创新的经验启示

合肥市城管系统很多创新做法都是全国首创，现已在各地全面推行，其主要经验启示可总结如下：

启示一：人性化执法能更好地化解行政纠纷。

在以往的城管执法中，因要求执法主体严格按照城市管理规范予以执法，很容易与相对人发生矛盾和纠纷，甚至会导致激烈的冲突。现在，合肥市两级城管始终贯彻“人性化”执法的宗旨，变“刚性”执法为“柔性”执法，大大降低了执法主体与相对人的对抗。如前述“三单制”执法被合肥城管广泛采用，先“提醒”后“警告”再“处罚”，“事不过三”彰显“人性化”；还有以行政调解化解行政纠纷、对流动摊点予以规范管理，以及对于违章建筑分情况处置等，都是“人性化”执法方式，较大程度地得到相对人的理解和认同，大大减少了矛盾与冲突，最大限度地化解了行政纠纷。

启示二：公众参与更便于解决城市管理难题。

城市管理中有很多难题，单靠城管执法和处罚效果并不理想，鼓励公众参与解决，确是城管执法与处罚的一大创新亮点。如合肥市城管推行的“社区城管群众议事会”制度，让群众自己的事自己管，树立“城市管理，人人参与”的理念，让社区居民成为城市管理问题的提出者，解决问题的参与者和监督者，议事结果的受益者，有效解决了城市管理中长期存在的难题。另如，合肥市城管实行有奖举报整治“车窗抛物”，发动全市的出租车司机和热心市民参与其中，使合肥市区车窗抛物的不文明行为得以有效遏制。

启示三：搭建沟通平台会极大减少行政争议。

以往的城管执法之所以冲突多、矛盾大，最主要原因就是缺少执法主体与相对人之间的沟通机制，执法主体不了解相对人的具体情况，相对人更不了解自己为什被处罚以及被处罚的依据，以致双方的对抗、争议无法避免。合肥市城管探索构建执法主体与行政相对人之间的沟通平台，让相对人有机会充分表达自己的意见和看法。如前述“案例三”中的王先生对于城管给予其违章停车的处罚不服，城管局就利用“行政调解室”这个平台与其沟通，最终使其接受了处罚。另外，合肥市城管局推行的“行政处罚群众公议制”，让被处罚对象有充分的陈述和辩解机会，也得到了绝大多数被处罚者的认同，极大地减少了行政争议。

启示四：规范自由裁量权可有效保障执法公正。

自由裁量权的存在不仅导致很多执法不公现象，而且还会滋生权力寻租、权钱交易的腐败行为。在城管执法领域，违法、违章行为非常普遍，而对于同样情节的行为，如果处罚因人而异，结果轻重有别，很容易引发社会对行政主体选择性执法的质疑。合肥市城管推行的行政处罚群众公议制、行政调解化解行政争议等创新做法，很大程度上规范了城管的自由裁量权。并且，合肥市城管局还制定了《城市管理规范行政处罚自由裁量权工作手册》，细化了处罚标准，促使执法人员做到“违法、违章情节基本相同，给予的行政处罚也基本相同”，保证了行政处罚中的公平、公正。

启示五：加强执法监督有利于提升城管质量。

城管执法具有执法权限大、权力面宽、利益直接、自由裁量权大以及监管难度高等特点，且执法人员时常面临着人情、金钱、权力、利益等一系列考验，如不能对其实施行之有效的执法监督，很容易出现各种不作为、乱作为情况，甚至出现执法违法问题，最终会影响城市管理质量的提升。合肥市城管局通过设立城管督察支队，全面运行数字城管系统，全面推行“行政处罚群众公议制”等手段加强执法监督，强化了执法人员的责任意识，其实际工作成效显而易见。合肥市近年来连续获得“中国最幸福城市”、“全国创建文明城市工作先进城市”称号，并当选“全国文明城市”，应当与合肥市城管局强化执法监督、注重城管品质密不可分。

（执笔人：合肥市行政学院 黄建国）