深圳市宝安区福永街道关于城中村治理的创新

党的十八大以来，各级党委政府把加强和创新社会治理、推进社会治理精细化摆在了更加突出的位置。本文以深圳市宝安区福永街道城中村治理为例，通过总结近年来福永街道在城中村治理工作中的创新实践经验，提出对城中村治理的思考，以期为基层社会治理提供可资借鉴的案例。

一、福永街道基本情况

福永街道地处深圳市西部，扼守珠江口A字湾区中轴，是穗莞深经济黄金走廊的重要节点和宝安区的地理中心。宝安国际机场近在咫尺，海陆空轨枢纽动脉四位一体。辖区面积66.2平方公里（含机场15.2平方公里）、总人口92万（其中户籍人口2.4万、流动人口89.6万），下辖14个社区。工业、纳税、出口、自主创新等五类百强企业约占宝安区全区的三分之一，各类上市、拟上市企业43家，2015年规模以上工业总产值1265亿元，两税收入突破100亿大关。

快速推进的工业化、城市化催生了福永城中村的“野蛮”生长。据2015年统计，福永街道共有城中村72个、出租屋2.3万余栋、52万间（套）、租住人口89.7万人。城中村“三小”场所（小商店、小作坊、小娱乐场所）2.3万家，注册登记的个体工商户3.9万家，老旧危楼1300多栋。由于出租屋多为未经正规报建审批的违法建筑，“握手楼”、“贴面楼”比比皆是，加上基础设施薄弱、治理主体权责不清、管理与服务力量严重不足、工作点多线长事杂等诸多矛盾相互交织、错综复杂，不可避免的潜藏着巨大的治安、消防、群体纠纷等系列社会风险，成为福永基层社会治理的痛点和难点。

面对城中村传统治理模式暴露出来的“通病”，福永街道认真贯彻党的十八大以来关于加强社会治理的战略部署和深圳市加强城市管理治理、补足基层治理短板的重要指示，紧紧抓住宝安区大力推动“网格化智慧管理工程”的契机，顺势而为，大胆探索，初步建立起了“多元化、网格化、智能化、制度化”的管理模式并取得阶段性成果。近年来，福永街道城中村社会安全形势整体平稳可控，53个城中村（占73.6%）已创建成区级“安全文明小区”。2015年与2013年相比，城中村入室盗窃案下降47.1%，“两抢”警情下降45.8%。中央和省、市有关部门领导多次到福永街道调研指导并给予充分肯定。

二、福永街道城中村治理创新的主要做法

社会管理服务力量不足是基层治理普遍存在的“老大难”问题，福永在这个方面尤为突出。街道仅有公务员和事业单位职工322名，各类临聘人员却达2618名，正式编制人员与临聘人员比例接近1:8。辖区3个公安派出所仅有正式干警171名，万人警力配备不足2人。如何突破“小马拉大车”的困境？在传统社会治理的办法难以为继的情况下，唯有向理念创新、科技革新和制度创新要人力、要管理、要服务。

（一）依托理念创新，积极引导社会资源参与社会共治。

传统治理思维惯性下，“全能”政府习惯于大包大揽，但实践证明，仅仅依靠政府的单一力量，难以应对城中村存在的诸多社会问题，也难以满足租住人员日益增长的多元服务需求。福永街道在城中村治理中，注重调动发挥社会主体的能动作用，积极组织引导社会力量参与社区共治，为城中村管理服务注入新的活力。

1、注重发挥村民业主的自治作用。

福永城中村内的出租屋90%以上为原村民所建，房租收入是原村民的重要经济来源。出租屋是大多数流动人口的“根”，“以房管人”是治理好城中村的关键。为激发村民和业主自治活力，落实主体责任，按照“谁出租谁负责、谁受益谁负责、谁管理谁负责”的原则，街道组建了楼栋长联合会，将零散的出租屋原村民业主、“二房东”或楼栋管理员整编为出租屋“楼栋长”，在各社区专门成立楼栋长服务站、重点区域成立楼栋长服务点，逐步建立起了区域长、街长、巷长、楼栋长的层级自治管理架构，目前全街道楼栋长达11653人。2015年楼栋长自主申报租住人员信息288463条、提供治安隐患信息514条、消防隐患信息5014条、协助破获案件数11宗、协助抓获犯罪嫌疑人40名、协助捣毁犯罪窝点5个，形成不可小觑的自治力量。

2、注重发挥企业组织的专业作用。

大力推进物业管理进城中村：用好用足区政府以奖代补政策，鼓励有条件社区股份公司组建物管公司，同时，街道牵头组织举办“社区物业管理精英训练营”，为社区培养物业管理骨干44名。在此基础上，将有条件的城中村纳入物业管理，目前已纳管的城中村共有57个（占79.2%），面积700万平方米。近年来，政府采取以奖代补形式共投入5863万元，用于扶持城中村物业公司发展。

大力推进专业清扫保洁进城中村：街道每年投入约5800多万元，通过政府统一采购，聘请了7家专业清扫保洁公司980多名保洁员为辖区城中村提供专业清扫保洁服务，彻底解决以前社区股份公司照顾安排本地村民清扫不到位问题。

大力推进律师、心理咨询师、禁毒社工进城中村：整合原社区服务中心、党员服务中心、“多元共治”中心、党代表工作室以及“两新”党员之家等服务资源，高标准建成“五合一”社区党员服务中心，该中心设置了党组织关系接转、社会事务、法律咨询等服务窗口和党代表工作室、四点半学校、阳光心灵工作室等服务阵地，将街道20多项服务职能、服务窗口下沉到社区。街道还通过购买服务方式，为各中心配备了心理咨询师、律师、禁毒社工共计62名，无偿向城中村居民提供服务。桥头社区党群服务中心于2015年7月建成运行，当年就接待群众咨询1300多人次，办结业务630余项。2015年7月至2016年9月，桥头社区“阳光心灵工作室”开展心理主题活动60场，服务群众1750人次。

大力推进养老进社区。近年来，福永街道在加大政府投入的同时，几级引入社会资金和机构，加快各类养老机构发展，先后建设1家公办敬老院、13家社区服务中心、2家老年人日间照料中心、2家长者家园、21家星光老年人之家，基本形成了“公办+公建民营+社会组织”的多层次养老体系，让社区老人养老“离家不离亲、离家不离社区”，“白天结伴玩、晚上家人陪”，精神愉快、生活有助。

3、注重发挥社会组织的补充作用。

近年来，福永街道以服务居民群众、推动社会建设为目标，积极扶持培育了一批社会组织，主要有三种类型：一是文体老龄类，如福永杂技团、万福民工街舞团、福之涌文艺社、福永曲艺协会等；二是慈善关爱类，如义工联合会、慈善会；三是社会服务类，如治安促进会、禁毒协会、出租屋楼栋长协会、安全主任协会等。目前，全街道社会组织的总数达37个，注册会员近5万人。这些社会组织在治安管理、社区关怀、环境卫生、矛盾调解、社区文化建设等方面发挥了独特作用，不仅承担了部分政府管不到、管不好的职能，同时对城中村租住人员的行为导引、规则约束及社会核心价值培育发挥了积极的促进作用。如：福永义工联有近4万注册义工，活跃成员2500多人，设有义务巡逻、社区关怀、义警等10个功能组。近年来，福永义工联开展的“青少年心理安全促进项目”，服务了外来人员子女13.7万人次；面向辖区环卫工人开展的“职业关怀项目”共服务环卫工人1120名（占总数的80%）。

（二）依托科技革新，有效提升管理与服务效能。

以往靠“人海战术”、“运动式”的传统治理方法成本高昂，且往往“头痛医头、脚痛医脚”，效果十分有限。近几年来，福永街道运用“互联网+”技术，以“五大科技平台”为支撑，重构基层网格治理体系，初步实现城中村管理与服务的智能化、数字化、可视化、高效化，形成了“O2O”网上网下互补、“人在干、云在算、网在转”的现代治理模式。

1、实有事件采集分拨平台。全街道划分为846个网格，其中城中村出租屋作为巡查整治重点，占了680个网格。按照“一员一格、一人一机、一屋一编码，一事一代码”的原则，每栋出租屋编有唯一的二维地理信息码，每个网格员人约负责28栋、615间（层）出租屋（一个网格），通过人手一台PDA终端，负责采集7大类（租住人员信息、消防隐患、城市卫生、治安、计生、卫生、市场监管）共76项事件（每个事件均有代码），并即时上传至实有事件管理平台，由平台自动分拨给相关职能部门处置，职能部门处置后向平台上传处置结果，形成管理闭环。“PDA+平台”技术取代了“手工抄写、人工报送”的传统方式，解决了时效滞后、推诿扯皮、有去无回的情况，既节省了治理成本，又大大提高了工作效率。2015年下半年以来，网格员通过PDA采集上报实有事件22.6万多宗，办结22.3万多宗，办理率98.7%，切实解决了一大批城中村长期存在的管理问题。该平台为后来宝安区大力推广的“网格化智慧管理工程”积累了宝贵经验。

2、队伍应急指挥调度平台。为实现快速派遣、快速处置，应对突发事件和灾害事件，采用“人机绑定”和“终端可视”技术，建成了出租屋综管所（网格巡查大队）应急指挥调度平台。在移动端，网格员可与平台直接通话，并即时传送现场影像；在平台端，指挥员可随机调看网格员GPS轨迹，并同时接入16路移动端现场视频，实现“一键知全局”、“一键调千军”，成为宝安管控指挥中心的雏形。

3、治安监控预警平台。近年来，福永街道共投入1.44亿元，在城中村建设视频门禁4851套、高清探头1153个、猫眼探头61540个，逐步形成了“全方位、全覆盖、无死角”的视频监控网。通过PDA采集人口信息数据，为五层（含）或以上出租屋安装了视频门禁系统（刷二代身份证进出），与公安部门的治安监控系统联网，实现了通过信息自动比对，系统就能即时识别、自动预警。

4、万人楼栋长管理服务平台。依托腾讯公司公众微信平台，动员业主、二房东、楼栋长以实名制方式加入，平台设置了出租屋快讯、楼栋长讨论、问题咨询、留言举报、法律法规和出租屋百科、问卷调查6大板块，目前注册用户7438人。2015年，该微信平台在全国60余万个微信企业号中脱颖而出，获得腾讯公司颁发“微信十大年度优秀企业号”殊荣。

5、阳光福永交流服务平台。引入清华大学技术团队，开发了集基层党务、政务、服务为一体的网上交流服务平台，设置了包含15项网上预审类政务服务功能，租房、职介、购物等51项“社区生活”功能。同时实现与万人楼栋长系统打通，社区居民通过“阳光福永”扫描出租屋二维码，便可实现与楼栋长、民警、网格员的点对点对话，及时反映诉求和问题。自2015年5月开通以来，“阳光福永”平台吸引粉丝21.6万名，点击量318.4万；发布福永街道民生、办事共6816则，招聘职位5874个，真实房源信息1747则；受理群众投诉问题6451宗，办结6419宗，办结率为99.5%，深受广大群众欢迎。

（三）依托制度创新，激活队伍潜能与活力。

好的制度设计胜过“百万雄兵”。福永街道在“补齐”基层社会治理硬件基础的同时，通过创新制度设计，强化责任倒逼与激励机制，促使队伍“不敢偷懒”、“不能偷懒”、“不想偷懒”氛围的形成。

1、创新业务委托捆绑制度。充分发挥网格员离群众最近最亲的资源和优势，以网格员队伍为基础，建立“一专多能、业务捆绑”工作模式，将流动人口计生信息采集、统计调查、“三小”场所安全隐患排查、查处违法建筑、卫生防疫基础数据采集等工作捆绑委托给网格员负责，相关部门根据业务量和工作难度分别给予一定的捆绑补贴给网格员。这种模式既提高了网格员的收入、调动了积极性，也解决了职能部门力量“散而弱”、“心有余而力不足”的问题。

2、创新督查督办制度。网格员采集的实有事件通过平台分拨后，“事过留痕”，系统即可全痕迹电子化跟踪，全流程信息化查办。对超时未办结事件，系统自动亮红灯，有可能超时的亮黄灯，已完成的亮绿灯。同时由街道督查室派员对重点、难点事件进行现场抽查督办；通过“网格电子围栏+人机绑定”技术，网格员工作时间如擅自长时间离开网格，平台即自动提醒。督查制度创新使“人、事、格”背后都有一个“电子周扒皮”，解决了管理流程“盯不紧”、“看不牢”的问题。

3.创新绩效考核评价制度。依托实有事件采集分拨平台实时统计网格巡查员、整治队员以及各社区、各部门巡查、整治数据和重点工作处置数据，并由系统自动生成每日、每周、每月量化排名，作为对个人和单位考核的依据。各部门给网格员的业务捆绑补贴，一半作为基础补贴，另一半根据绩效发放。通过智慧设计，让数据说话，解决了以往考核“凭印象”、“口服心不服”问题。

近年来，福永街道先行先试，在基层社会治理工作中做了一些有益的探索，但也存在亟待破解的问题。如：街道、社区工作站、居委会、社区股份公司的责任边界尚未厘清；社区公共服务资源的供给速度及质量滞后于租住人群多元化需求的快速增长；社会组织参与公共管理服务的能力仍有待提升等。

三、福永街道城中村治理创新的启示

(一)增强包容发展思维，带着深厚感情为外来人口服务是做好基层治理工作的思想基础。外来人口是深圳城市建设、财富创造的主力军。作为基层党委政府，福永街道始终把外来人口当作城市建设发展的参与者、奉献者、共享者，带着深厚感情去做好管理和服务。多年来，福永街道结合“福”文化特色，坚持以文化人、以文育人，凝聚人心，宣扬、引导包容发展、互融共促，对外来人口与本地居民一视同仁，尽可能扩大政策惠及覆盖面，不断改善外来人口的工作、生活条件，努力培育他们的“精神家园”和“公民意识”，让广大外来人员在福永安心工作、快乐生活。

（二）多元化、网格化、智慧化、制度化是助推基层社会治理现代化的有效途径。基层社会治理最大的困难就是管理人员不足，最大的问题就是工作效率不高、管理难到位。福永街道通过推行多元化、网格化、智慧化、制度化的管理，充分调动社会多元积极性，让平台多“动脑”、数据多“走路”、管理“傻瓜化”，降低了治理成本，提升了服务效能，有力推动基层治理向现代化迈进。

（三）以经济转型升级引领旧城旧村改造，是彻底解决城中村治理难题的理想方向。城中村是一个区域经济发展在城市形态上的映射。福永在改革开发以来，经济迅猛发展，带动城中村的“繁荣”。福永街道在基层治理工作中不遗余力，但城中村因“先天不足”所带来的诸多问题难以根本性解决。随着深圳市“两中心一馆”（国际会展中心、国际会议中心和科技馆）的落户，福永迎来产业转型升级的历史机遇，产城互促、产城融合将不断加快，传统意义上的城中村的数量和空间必将逐步退缩。

（四）发动全社会参与，营造共同关心关爱外来人口的社会氛围对加强基层治理能起到事半功倍的效果。外来人口既是社会综合治理的对象，也是主要参与者。福永街道和安小区是一个外来人口的聚集区，以前在全市小区民意调查中排名倒数第一。通过实施“一核多元”的共治模式，指导建立了“多元共治中心”、居民自律互助委员会，引导本地居民和外来居民自主解决小区管理中的各种问题。以往0.2元/平方米的管理费都收不上来，现在小区居民主动缴交0.6元/平方米的管理费。小区的卫生环境明显改善，刑事和治安案件分别下降了75.6%、26.7%。