许耀桐：党内法规论

摘 要：全面从严治党重在依规治党，依规治党必须落脚于党内法规。任何一个组织都离不开规章制度，中国共产党把党内制定的制度规定和纪律约束，称之为党内法规，它在全面从严治党中居于核心、关键的地位。党内法规对于党员、党组织和社会具有四大作用，同时具有四大要求。党内法规构成中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，它是不同于国家法律的一种法治，能够有力地保障国家法律的法治。

关键词：党内法规；由来和地位；作用和要求；法治特点

习近平总书记指出：“坚持全面从严治党、依规治党” 。全面从严治党与依规治党紧密联系，全面从严治党的重点就在于依规治党。而依规治党的核心是“规”，即党内法规，依规治党必须落脚于党内法规。中国共产党现有8800多万名党员，440多万个组织，对于这样一个全世界最大的政党和肩负着国家领导重任的执政党而言，只有用规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度管党治党，才能保证党的先进性和纯洁性。因此，能否实现全面从严治党和依规治党，必须重视对党内法规的研究，加强对党内法规的运用。

一、党内法规的由来和地位

任何一个组织都离不开规章制度。政党是近现代政治发展的产物，是社会生活中极为重要的政治组织，其运行的规则也要建立在一定的典章制度的基础之上。中国共产党把党内制定的制度规定和纪律约束，称之为党内法规，或称党规党纪。

党内法规的提法，最早是由毛泽东提出来的。1938年，鉴于张国焘分裂党中央造成的破坏和影响，毛泽东在党的六届六中全会上的报告《中国共产党在民族战争中的地位》中讲到党的纪律时说提出，“需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动” 。从当时的历史背景看，六届六中全会是在重申了党的个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最基本的纪律基础上提出了要建立党内法规，目的是为了使党内关系走向正规和“统一各级领导机关的行动”，达到保持党的团结和统一。在此意义上我们可以理解为，毛泽东在党的四项基本的纪律外想再制定一种更详细的“党内法规”，以便将党的基本原则这些抽象和高度概括的原则进行细化和具体化，使全党对党的纪律有更加明确具体的认识，也使党的纪律具有可操作性。由此，我们应当认为毛泽东是在党的纪律这个层面上使用“党内法规”的，也是对“法律”用词的借鉴，其寓意在于，党的纪律如同国家法律一样严肃而严厉。这对于当时力量弱小的中国共产党来说，要应对国内和党内外复杂的局势是非常重要和必要的。

1945年，在抗日战争即将取得胜利的重要历史关头，党召开了七大，刘少奇在大会上做了《关于修改党章的报告》，在报告中阐述道：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。” 由此，“党的法规”的概念得到了进一步普及，“党内法规”的含义中加入了“制度”性的因素，成为党的建设的基础，也使中国共产党具有了更强的内在凝聚力和战斗力。

新中国成立后，我们党曾一度忽视了党内法规的建设问题。直到“文革”结束后的1978年，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇重要讲话中鲜明地指出：“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。” 1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，在谈到要克服特权现象时又指出：”公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”，“谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。” 邓小平是在总结文化大革命的教训中，深刻地体会到了盲目的个人崇拜和个人凌驾于党之上、不受党的纪律和制度约束后对党造成的破坏力，由他的讲话可以看出，他在尝试着将党内法规完善为“党的法律”“党内法律”，将法律面前人人平等的法律思想和理念移植到党内，使每个党组织和党员个人都要受到党的纪律和制度的约束。同时邓小平还第一次提出了“没有党规党法，国法就很难保障”的关于党规与国法关系的崭新命题。

1990年7月，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。在该条例中明确界定了“党内法规”的概念，第二条规定：党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。这是中国共产党首次以党内立法的形式来规范党内法规的正式条例。1992年，党的十四大修改党章时，把“党内法规”作为一个正式规范的提法写入党章，指出党的各级纪律检查委员会的主要任务就是维护党章和其他党内法规。2013年5月公布的《中国共产党党内法规制定条例》，把党内法规界定为“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”。由此，党内法规建设迎来了新的局面。依据这个规定，党内法规主要包含党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等共七类，即在党内法规建设中，必须以党章为核心，尊重和维护党章的权威，制定和出台一系列规范党组织工作、活动和党员行为的基础性主干性的准则、条例和相关的规则、规定、办法、细则等法规规则；既注重党的中央组织、地方组织、基层组织的实体法则，又注重党内选举、党内协商、党内决策、党内监督的程序法则；既注重中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规之间的协调与衔接，又注重党内法规和国家法律的协调与衔接。在党内法规涉及的工作领域方面，它既包括党的领导和党的工作方面，也包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等诸多方面，还包括民主集中制在党内政治生活中实现的法规规定。以上有关党内法规的类型形式和具体内涵，在党的长期实践中已经形成了相对的固定并被广大党员所认可和接受。

办好中国的事情，关键在党，党的体制机制能正常运转，中央命令和决策能够在全党和全国贯彻执行好，党内法规起着重要的作用。党内法规在全面从严治党中居于核心、关键的地位。习近平总书记指出，在全面从严治党中要“加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置” 。习近平所说的“更加重要的位置”，就是指明党规党纪应该居于党内核心的、关键的地位。之所以作出如此规定，是因为党内法规就是党的规矩纪律，铁的规矩纪律是我们党生存发展的生命线。规矩纪律是刚性约束的，一旦党的规矩纪律松弛，必然导致组织涣散，不可能形成强大的力量。而且，我们党的纪律是在长期的斗争和建设实践中不断形成和完善的，可以说，每一条纪律和每一项制度都留下了我们党成长的足迹，是通过深刻总结历史的经验教训得出的，有些甚至是用先烈们的鲜血换来的。同时，马克思主义政党正是因为具有明确的目标和严格的纪律，才形成了凝聚力，成为领导革命、建设、改革的坚强核心。马克思指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。” 恩格斯进一步阐释了党的纪律的极端重要性，“没有任何服从纪律的支部，没有任何党的纪律，没有任何力量在一点的集中，没有任何斗争的武器，那末未来社会的原型会变成什么呢?简而言之，我们采用这种新的组织会得到什么呢?会得到一个早期基督徒那样的畏缩胆怯的而又阿谀奉承的组织。” 正是严明的党规党纪，使得马克思主义政党区别于任何其他阶级的政党并获得了独特的优势和强大的战斗力。

党规党纪一旦被破坏，就会损害党的形象，削弱党的力量，影响党的权威，导致脱离群众，侵蚀党的执政根基，最终导致党的衰败。近几年来，我们党在党规党纪问题上面临的严峻问题是，出现了非组织政治活动。搞非组织政治活动，就是结党营私、拉帮结派，或者说搞团团伙伙、小圈圈，是在历史上曾经有过的宗派主义、山头主义。对于当前出现的搞团团伙伙、小圈圈的非组织政治活动。习近平总书记多次说道，党的干部来自五湖四海，不能借着老乡会、同学会、战友会等场合，搞小圈子、拉帮结派、称兄道弟，“宗派主义必须处理，山头主义必须铲除”。周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等腐败分子政治野心膨胀，权欲熏心，组成了“秘书帮”、“石油系”、“西山会”等帮派组织，暗地里进行非组织政治活动，破坏了党的团结统一。在2016年的中纪委十八届六次全会上，习近平指出，党的十八大以来，党中央反复强调领导干部要严守政治纪律和政治规矩，但有的置若罔闻，搞结党营私、拉帮结派、团团伙伙，一门心思钻营权力；有的明知在换届中组织没有安排他，仍派亲信到处游说拉票，搞非组织活动；有的政治野心不小，扬言“活着要进中南海，死了要入八宝山”；有的在其主政的地方建“独立王国”，搞小山头、拉小圈子，对党中央决策部署阳奉阴违，为实现个人政治野心而不择手段。由此可见，破坏党内法规的非组织政治活动，对我们党造成了极大的危害。习近平指出，这“不亚于腐败问题，有的甚至比腐败问题更严重”。非组织政治活动之所以比起腐败来更为严重，其中的原由在于，贪污腐败者多半为了钱，而非组织政治活动破坏党规直接是为了篡权；腐败会导致亡党亡国，但腐败愈演愈烈导致亡党亡国有着一个过程，而非组织政治活动破坏党规，则可以在一夜间决定和改变党的命运，导致党的覆亡。正因为如此，习近平指出：“党内决不容忍搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派。”

党的先进性和执政地位是历史的、具体的，同时也是现实的、客观的。“纲纪废驰，危亡之祸”，习近平总书记强调指出，“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这决不是危言耸听。”中国共产党要实现全面建成小康社会的宏伟目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，关键在于能否落实全面从严治党、依规治党，严明党的纪律和规矩。因此，必须时刻把党内法规摆在“更加重要的位置”，即处于核心、关键的地位。

二、党内法规的作用和要求

没有规矩，不成方圆。我们党是一个大党、老党，也是长期执政的党，这些特性决定了党必须有一套完善的用来规范党的自身建设活动的党内法规，否则难以做到党要管党、从严治党，难以发挥党的纵览全局、协调各方的领导核心作用。我们党已经制定出台了一大批党内法规，诸如《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》等等，为党的建设、规范党员和领导干部的行为起到了重要作用。党的十八大以来，习近平总书记反复强调，党的各级组织和广大党员干部要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，突出了党内法规对于党员、党组织和社会所具有的四大作用。

一是使全体党员和干部增强了组织意识、纪律意识。党员和干部要自觉执行党的纪律和规矩，做信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好党员、好干部。如何严守党的纪律和规矩，让全体党员和干部明白作为党的一员可以说什么、不可以说什么，可以做什么，不可以做什么，这就需要党内法规作出明确的规定。《中国共产党党内法规制定条例》第五条规定：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”这一条规定了党内法规的文本形式，使广大党员对党的纪律要求和行为规范有一个更加具体和直观的掌握，这样做一方面有利于党员遵守，另一方面也能增强党员的组织和纪律意识。每一个党员从自愿加入党组织的那一刻起，就决定了其要执行党内法规的规定，严格规范自己的行为，

二是使全体党员和党组织遵规守纪，违规者必受问责追责。权力如果不受限制就会被滥用，党内法规就要让全体党员和干部明确责任，只有明责才能知责，知责才能促责，失责必被追责。对出现严重违反党的纪律的行为，既要追究主体责任和监督责任，又要严肃追究领导责任，坚决做到有责必问、问责必严。党的各部门和各级党委（党组）应当经常对照党内法规，检查在工作中有没有党不管党、治党不严、管党不力的问题，党的各级纪检监察部门在监督执纪的过程中有没有失之于宽、失之于松、失之于软的现象。党内法规旨在规范党组织的活动和党员行为，起到防止党组织和党员干部滥用权力的作用，将权力关进制度的笼子。党内法规对党员的义务和权利以及行为作出规定，明确责任，让党员时刻保持警惕性，严格遵守党内法规，执行党纪。习近平总书记指出，纪律是“霸道”，“身为党员，铁的纪律就必须执行。”如果党的政治纪律成了摆设，就会形成“破窗效应”，使党的章程、原则、制度、部署丧失严肃性和权威性，党就会沦为各取所需、自行其是的“私人俱乐部”。因此，凡为党员者必须遵循党内法规，违反者必受追究。

三是用党内法规抓早抓小，可以避免党员干部从违纪走向违法。领导干部从违纪走向违法是一个从量变到质变的过程。在这个过程中，如果能够让党规党纪先行一步、先管一步，就能有效防范从违纪走向违法，避免部分党员干部陷入违法犯罪的泥淖。“破法”必先“破纪”，领导干部凡是违法的，无不先从违纪开始。为了防止“小错”酿成“大祸”，纪律要率先于法律作出反应。如果领导干部从违纪发展到违法的程度，由纪律检查机关再去管，为时已晚了。用党内法规抓早抓小，可以更有效地管住公职人员。在国家机关中的大多数公职人员，都是中国共产党党员。用党规党纪管住党员干部，就管住了大多数握有国家公权力的人，这也为构建风清气正的政治生态、建设廉洁政治、廉洁政府，奠定了坚实的政治基础。

四是党内法规对党员严格管理，会对社会产生良好的示范效应。中国共产党的党员，分布于社会各行各业，这种分布情况，在有利于宣传党的主张的同时，也将党全面展现在全国各个社会阶层和群体当中。党组织的工作方式和党员的行为方式都被群众看在眼里，必然也是群众仿效的对象。一个地方党风好就会政风清，促进经济社会快速发展；而哪里的党风不正，党规党纪得不到执行，到处乌烟瘴气，引起群众强烈不满，经济社会发展就会受到严重影响。党的十八大之后，中央制定八项规定，深入开展反腐倡廉斗争，健全完善了巡视制度，修订和出台了一系列的反腐党内法规，打“虎”拍“蝇”取得重大成效，在全党和全社会初步形成了不敢腐、不能腐、不想腐的局面，坚决抵制腐败成为全社会的共识，也在社会中形成了通过正常渠道和法律途径办事，不请客送礼找熟人的良好社会风气。党内法规对全社会产生了积极的示范作用。

党内法规不但在全面从严治党、依规治党中发挥了重大作用，更重要的是，它成为每一个党员的基本要求，即成为党员素质的“测试仪”、党员身份的“合格证”、党员行为的“责任状”、党员任职的“资质书”。达不到这四大要求，根本不能成为党员、干部。

第一，党内法规是党员素质的“测试仪”。遵规守纪是对党员干部是否忠诚于党的基本考验。党员干部必须做到“心中有党”。守纪律讲规矩是对党员干部党性的重要考验，是对党员干部忠诚度的重要检验，是党员干部的一个基本素质。作为党的成员，无论是普通党员，还是党的领导干部，都要对党怀有赤诚之心，真正将为党奋斗作为终生的政治追求。爱党不仅要对党的组织、党的事业、党的理想高度认同，而且要从政治原则上遵从党，从实际行动上维护党，这就必须遵守党内法规。因此，能否遵守党内法规，成为测试党员素质的标准。

第二，党内法规是党员身份的“合格证”。习近平总书记强调：“党的纪律是全党必须遵守的行为准则，严格遵守和坚决维护纪律是做合格党员、干部的基本条件。”在现代社会中，“合格”的要求，就是考察、衡量一个机构或个人是否胜任于承担某项工作、任务的必备条件。作为共产党员和党的干部，必须经受纪律规矩的合格检验。习近平要求各级领导干部特别是高级干部，必须牢固树立纪律和规矩意识，在守纪律讲规矩上做表率。因此，党员干部只有达到遵守党内法规的要求，才能成为合格的共产党员和干部。

第三，党内法规是党员行为的“责任状”。遵守党内法规是每个党员都要担起的责任，“兹事体大”，关乎着党、人民和国家的事业兴衰。从党的角度看，党员要坚持党的指导思想，要坚持党的性质宗旨，要坚持党的纪律规矩，要坚持党的优良传统。其中，党员要遵规守纪是对党承担责任的表现。每个党员都要将遵规守纪的责任记于心、见于行，都要在遵规守纪中行动，不能突破党内法规的要求。

第四，党内法规是党员任职的“资质书”。党员任职，即承担一定的领导工作或管理工作，成为干部或领导干部。遵守党内法规是党组织选择干部的一个基本标准，或者说，做一个好干部就必须守纪律讲规矩。党规党纪是干部上岗任职的“资质书”，是考核、评价的基本依据。干部考核是对干部在岗工作的评价，是对干部进行激励的主要机制。干部考核指标可概括为“德勤能绩廉”五个方面，这五个方面也是遵守党内法规的基本要求和目的所在。

三、党内法规的法治特点

十八大以来，中国共产党抓紧制定党内法规。2014年党的十八届四中全会《决定》提出，“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”。与过去明显不同的是，现在，中国共产党把加强建设和完善党内法规制度提升到构建法治体系的高度，这就是《决定》提出的建设中国特色社会主义法治体系，在中国特色社会主义法治体系中包含着五大体系，即：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。那么，这体现了党内法规怎样的法治特点呢？

首先，党内法规是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。“法治”的概念大于“法制”和“法律”，因此，中国特色社会主义法治体系既可以包含国家法律体系，也能够包含党内法规体系。同时还要理解到，党内法规虽然不是国家法制、国家法律，但如果从法是一种组织化的行为规则，法在本质上要靠组织成员的内心认同，法本身具有公共性、规范性、普遍适用性等特征来看，中国共产党的党内法规也具有这样的共同特征。党内法规反映了党员和党组织的意志，具有了在党内实行的公共性、规范性、普遍适用性。而中国共产党又处于执政地位，代表着国家的利益、人民的利益，这样的公共性、规范性、普遍适用性虽然只在党内实行，自然也能够得到国家和人民的认可。因此，习总书记在关于十八届四中全会《决定》的说明中指出：新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。这说明，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，没有中国共产党的领导是不可能完成的，而没有依据党章和其他党内法规的依规治党，就没有依据宪法和其他国家法律的依法治国，在中国特色社会主义法治体系之中完全应当包含党内法规体系。

当代中国，在推进中国特色社会主义法治建设中，为了保持党的先进性和纯洁性，提高党的领导能力和执政能力，需要党内法规、依规治党；为了构建和谐社会，建设社会主义法治国家，需要国家法律、依法治国。党内法规、依规治党和国家法律、依法治国，要“两手”抓，并且“两手”都要硬。党内法规和国家法律，都是国家治理所需要的，是国家治理现代化的必然要求。如同国家法律必须通过法律的实施才能体现它的生命和价值一样，党内法规的生命力也在于它的实施，在于党内法规执行力的提高，这必然要求各级领导干部切实领会法治精神，带头遵守法律和党内法规，带头依法办事。不仅要自觉学法、尊法、守法，提高法治思维水平和能力，运用法治方式深化改革、推动发展，也要切实改变“权力迷恋”和“大包大揽”的情况，将执政履职思路彻底转到法治轨道上来。从严治党永远在路上，党员干部要自觉运用党内法规体系把党要管党、从严治党落到实处。

其次，党内法规的法治不同于国家法律的法治。虽然国家法律、党内法规的制定及其实施、监督、保障共同构成了社会主义法治体系，但在这个法治体系中，国家法律与党内法规的法治情况又有着严格的界限和区别，因此，不可将党规与国法相混同，更不能用党规来代替国法。党内法规和国家法律的不同在于：一是性质不同，党内法规按照《中国共产党党内法规制定条例》指的是，“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”，它是党的自身管理；而国家法律，不仅由国家制定，还由国家法治机关保证实施，它是国家的全体公民和组织都要遵守的行为规范体系，是包含了党员和党组织在内的国家治理。二是适用对象不同，党内法规的适用对象是党员和党的组织，依据《中国共产党党内监督条例》第四十条规定：“各级党委、纪委应当按照本条例规定切实履行监督职责，发挥监督作用”的规定，保证其运行实施的是各级党委和纪委，而对党员的惩处根据《中国共产党纪律处分条例》的规定仅限于警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种，是基于党员的政治身份作出的决定，主要涉及政治理想、信念、信仰方面，不涉及党员的公民权利；而国家法律的适用对象是全国的公民和组织，对于公民的犯罪、违法、侵权等行为，会施以不同的惩罚方式，以维护正常、稳定的社会秩序。法律的惩罚是有形的，可以限制人身自由、剥夺财产、剥夺政治权利，甚至判处死刑，这些都是党内法规的处置所不具有的。三是制定过程不同，党内法规因其制定主体是党的组织，虽然其制定也有一定的程序，但一般会根据社会的发展实际以及党内出现的新情况新问题及时地做出调整，具有灵活性，且文本形式和内容可繁可简，可以是具体的也可以是原则性的，例如《中国共产党廉洁自律准则》，向全党提出了廉洁自律要求，行文上全篇共8条仅112字，并且都是原则性的规定；而法律的制定和修改有着更加严格的规定，对法律的立、改、废、释属于国家立法行为，由国家权力机关来行使。从实践看，这一过程通常需要经过漫长的复杂的程序和充分的调研，需要征求社会各方面以及不同阶层、地域等群体的意见，需要经过几年甚至是十几年、几十年的时间，例如，我国民法典的制定从提出到现在仍未出台就是很好的例证。

党内法规的法治不同于国家法律的法治的特点，可以用“一高一严”来表达。“高”，即国家法律高于党内法规；“严”，即党内法规严于国家法律。国家法律高于党内法规，这个“高”指国家法律是所有公民的行为规范。在现代法治国家，法律对于整个国家而言具有基础性作用，全体公民都必须要遵守法律规定。作为党员，首先是国家公民，不能突破和违反法律的规定，并且还要带头模范地遵守国家法律法规，这是党章规定的党员义务。作为国家根本大法的宪法，是一切制度的根基，任何组织和个人，都必须遵守宪法规定，坚持和贯彻宪法确立的原则。依据宪法制定的法律法规是全体人民意志的体现，党内法规必须与宪法法律相一致，不能相冲突。党依法执政，“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，党内法规着眼于全体党员，体现党的主张，规范党组织的工作、活动和党员行为，保证着党的理想信念宗旨，是党员的行为准则，而这个行为准则自然也是以不能违反国家法律为最高准则的。任何一个中国共产党党员都不是“特殊党员”，不可能享有破坏国家法律规定的“特权”。

党内法规严于国家法律，这个“严”是由中国共产党的先锋队性质决定的，也是党的历史地位和使命决定的。党的历史使命越光荣，奋斗目标越宏伟，执政环境越复杂，越需要党炼就百毒不侵的金刚之身，越需要巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位，越需要全面从严治党。党规之所以“严”，是因为党规的适用对象是党组织和党员，而共产党员是普通人民群众中的先进分子，党规党纪对党员的要求自然要比国家法律对普通公民的要求来的更严。这个“严”，既体现在党的各种具体规章制度的内容上，也体现在要求党员模范地遵守国家法律。如果不能遵守党的规章制度，那么，一个人就不可能成为党员，党组织也就降格为一般社会团体，党的先进性和纯洁性都无从谈起。

党内法规严于国家法律，指的是党内法规对党的组织和党员的要求更严格，而非指的是对违犯国家法律的党员和非党员在定罪量刑上的不一致。在党内法规上对党员做出更严格要求的规定，这既符合党的宗旨，也符合人民大众对党员、对党的期望。党内法规严于国家法律的例子很多。比如，《中国共产党章程》对党员的要求比法律对公民的要求要严格得多，党员必须吃苦在前，享受在后，克已奉公，多做贡献；党员必须在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲，等等。《中国共产党章程》对党的各级领导干部的要求也比《中华人民共和国公务员法》对一般公务员的要求要严格得多，党的各级领导干部必须立志改革开放，献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业；党的各级领导干部必须勤政为民，以身作则，讲党性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自励，等等。

既然党内法规严于国家法律，就要求把党内法规挺在国家法律之前。这是因为，中国共产党是中国工人阶级同时是中国人民和中华民族的先锋队组织，党章和所有的党规党纪是对党的成员的严格约束，保证着党的政治理想、执政理念和立党宗旨的践行和落实，是中国共产党人的行为准则和政治底线；法律体现中华人民共和国的国家意志，是全体公民的行为底线。中国共产党人只有依靠严格的党内法规才使自己不同于一般群众、区别于其他任何政党。把党内法规挺在国家法律前面，共产党员在自觉地接受党的规矩纪律的约束后，就能更好地接受国家法律的约束。此外还有一个特殊的情况，对于普通群众来说是“法无禁止即可为”，而对于党员干部来说，还要加上“纪有规定不可为”。推进全面从严治党，党员干部要切实把党内法规挺在国家法律前面，才能立于党风廉政建设和反腐败斗争的最前沿。

最后，党内法规的法治有力地保障了国家法律的法治。虽然党内法规体系与国家法律体系共同构成了社会主义法治体系，但不等于二者是独自的、分开的、毫不相干的。全面推进依法治国必须充分发挥党内法规对国家法律的保障作用。有人认为，党规党纪强调多了，法律法规就会被弱化。事实上，加强党内法规制度建设，不仅不会削弱国家法律的权威，而且有利于国家法律实施，二者相辅相成、相互促进。党制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循；党又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。历史经验告诉我们，如果党内法规执行得好，法律法规能得到较好遵守，法治建设就能顺利推进；如果党内法规执行不好，法律法规的权威也树立不起来，依法治国也就无法实现。

现实中已有事例说明，党内法规和国家法律的制定工作尽管主体、程序等方面有很大差别，但由于规范对象在事实上具有一定的载体的同一性，使得党和国家可以共同制定一些法规制度。例如，2013年中共中央和国务院联合发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。这个联合发布的条例，就是联合制定。党政联合发文不仅是可行的，也是必要的。这种联合立法的做法，在当代中国有利于高效地促进经济社会发展。这一做法启示我们，只要党政双方都认为有必要，就应当联合起来推进制度规范。当前，中国有着大量的公共治理问题，比如环境污染、公共安全等问题，不仅政府责无旁贷，执政党也负有不可推卸的领导责任。

我国正处于社会转型期、改革攻坚期，各种矛盾突出，在公民的道德水平还有待提高的情况下，一些社会领域事实上存在立法落后甚至是盲区的问题。而国家立法是一项非常严肃和需要耗费巨大精力和时间的事情，在这些亟需要规范的领域，在宪法框架和遵循宪法和法律基本原则、基本精神下制定一些相对灵活的党内法规，由此来约束党组织和党员行为，规范国家机关和党政领导干部，可以起到对全社会的示范作用，同时为国家立法提供重要实践参考依据，在今后条件成熟时转化为国家法律，做到了党内法规和国家法律的有效衔接，从而有力地发挥党内法规对国家法律的保障作用。

（作者为国家行政学院一级教授）

原载《中国浦东干部学院学报》2016年第5期