政府与行政审批中介关系——美国经验对社会投资建设工程项目的启示

行政审批中介服务阻碍政府进一步简政放权的问题日渐凸显。2015年10月至今，国务院分两批共清理281项行政审批中介服务事项。至此，70%的行政审批中介服务事项被取消。规范的行政审批中介可与政府形成良好合作关系，成为政府行政审批的辅助力量。这首先需要对政府与行政审批中介机构的关系进行顶层设计，特别是行政审批中介服务最为集中的建设工程领域。此方面，国外成熟经验对我国改革具有借鉴意义。

一、对社会投资建设工程领域行政审批中介服务的研究现状

社会投资建设工程领域行政审批中介作为中介改革的抓手，是我国现阶段推进行政审批中介改革的前沿课题与攻坚难题之一。对我国行政审批中介服务的研究尚处于起步阶段。笔者通过对社会投资建设工程领域三十余项中介服务展开研究，指出我国政府对行政审批中介机构的管治困境。［1］唐东霞，江瑞情指出工程造价中介机构的诸多问题，认为改革迫在眉睫。［2］徐有平基于浙江省温州市改革，提出行政审批中介机构应与政府脱钩。［3］王晨筱、唐跃认为创新中介服务可以助力行政审批制度改革。［4］我国该领域的诸多问题更突显研究介绍国外成熟经验的重要意义。

由于建设工程行政审批涉及多个领域，目前少有研究关注国外建设工程行政审批全过程对我国改革的借鉴意义，更鲜有研究关注其中的行政审批中介。既有研究多关注单一领域行政管理方式。比如，陶洪基介绍了美国建设工程造价领域的管理方式。［5］孙继德、王钰冰对英国建设工程设计审查制度进行了探析。［6］多国比较研究也多为对建设工程某一环节的研究。比如，温道云对比分析了国外建设工程安全监管模式。［7］赵明卫介绍了国外建设工程质量监督管理。［8］景慧媛分析阐释了国外建设工程造价的现状。［9］余宏亮分析比较了国外建设工程施工图审查。［10］路向、姜永娟、刘绪明比较研究了国内外建设工程监理服务采购方式。［11］既有研究为借鉴国际经验做了有益准备，然而单一领域研究较难廓清建设工程领域政府与行政审批中介机构的整体关系。社会投资建设工程涉及十余个政府审批部门与行政审批中介服务。政府审批部门如住房及城乡建设、国土、气象、水利、环保、卫生、质检、发改等；行政审批中介服务如规划设计、建筑涉及、审图、水土保持、工程监理、地质灾害评估、治理设计、环境评价与验收等。［12］政府对社会投资建设工程全过程与行政审批中介服务是否有统一管理思路与模式？政府审批部门在不同领域与行政审批中介的关系如何？不同领域行政审批中介的角色是否不同？这些问题较难通过对单一中介服务领域的研究来回答。本研究因此着眼于政府对建设工程全过程的管理，在分析美国政府对社会投资建设工程的行政审批流程的基础上，对比研究美国政府与行政中介的关系，并探讨美国经验对我国的借鉴意义。

二、美国政府社会投资建设工程领域的行政审批中介

在美国社会投资建设工程领域，行政审批中介可以是自然人，也可以是公司法人。本研究因此统一称之为“中介”，以下“中介人士”指自然人形式的中介；“中介机构”指公司法人形式的中介。

（一）行政审批中介人士。《国际建筑规范》规定，建筑文件须由注册专业设计人士出具。这就规定了业主或业主代理人必须聘请注册专业人士准备申请文件。此项中介服务由此成为建筑许可证审批的前置环节。

美国对中介人士实施注册专业人士的管理制度。注册专业设计人士指依法注册或取得资质的以设计为专业的人士，比如建筑师、工程师、建筑设计师等。在美国联邦体制下，专业资质的规定及发放属各州自治事务，因此在考取某州注册专业人士原则上可在该州执业。州与州之间可达成互认协议，以互相认可专业人士资质，从而扩大注册专业人士的执业范围。

专业人士分为毕业生（Graduate）、专业人士（Professional），以及注册专业人士（Registered Professional）。认可学校相关专业毕业的学生即可执业；通过一定专业考试的毕业生可称为专业人士；具有一定实习经验并通过考试的专业人士才可成为注册专业人士。美国法律规定，注册专业人士才能承担法律责任，并有权在法律及证明文书上签字。

各州对注册专业人士的要求各有不同，但大体一致。比如注册工程师，各州一致的基本要求包括：1. 被《美国工程技术鉴定委员会》 （Accreditation Board for Engineering and Technology，ABET）认可的四年制大学毕业工程系本科或硕士毕业生。2. 通过标准建筑基础笔试（Fundamentals of Engineering，FE）。满足这两项要求可申请成为见习工程师（Engineer in Training/Engineer Intern）。3. 积累一定年限，通常为四年实习经验。4. 通过工程原理和实践笔试。为同一考试标准，考试通常由中央机构国家工程及测量考试局统一主持，各州可对辖区内参加考试的要求及合格分数做不同要求。

这种管理制度通常由法定专门委员会执行。比如在哥伦比亚特区，《哥伦比亚特区官方法规》§ 47-2853.06 （e） 规定成立专业工程师委员会（Board of Professional Engineering），负责规管专业工程师及土地测量师的执业。法规规定委员会由7名成员组成，其中4名为不同专业领域的特区持照专业工程师，2名为特区持照土地测量师。经哥伦比亚特区议会同意，由市长依法任命专业工程师委员会成员。

政府审批部门虽然不对注册专业人士的执业资格进行监管，但对业主聘请的注册专业人士在工程中承担的职责和法律责任进行监管。凡要求注册设计专业人士提供的文件，审批部门会要求申请人或申请代理在申请许可证过程中，指定拟聘请的注册设计专业人士。由注册专业人士负责准备的文件一律填写专业人士个人信息，注明专业人士承担的法律责任以及违规处罚，并由专业人士签名。

（二）行政审批中介机构。在美国，中介人士可以独立提供服务，更多情况下，中介人士受雇于中介机构，以中介机构雇员身份提供服务。行政审批中介机构主要包括协助审批中介、协助监理中介。

协助审批中介指协助政府进行行政审批的中介机构。该类机构通常对申请人的材料进行先期审查，审查资料是否合乎相关法例或规则。政府对协助审批中介进行资质管理，有意向成为协助审批中介的机构须向政府相关部门提出申请，通过审批获得资质之后方可称为协助审批中介机构。协助监理中介指施工过程中协助政府检查监管工程质量的中介机构。政府同样对协助监理中介进行资质管理。有意成为协助监理机构，须向有关政府部门提出申请，审批合格获得资质之后，方可提供监理服务。

三、行政审批流程与审批中介

美国政府对社会投资建设工程项目进行全过程审批。审批环节包括工程前的施工许可证审批、竣工验收审批，建筑使用审批。行政审批中介有可能参与任何一个环节。

施工前，除特殊规定项目，所有新建、扩建、改建、修缮、迁移、拆毁或改变建筑物、结构、电、气、管道、机械工程在开工之前都须向官方申请建筑许可证（Building Permit）。建筑许可证的申请资料包括工程内容陈述、地块位置、工程用途、建设文件、特别监造声明、岩土工程技术报告、工程造价、总平面图，以及建筑事务官员要求提供的其他资料。审批过程中，政府有权要求注册专业人士提供更多相关材料。一般来讲，申请材料由中介人士负责准备并签名。

施工过程中，政府要求施工方在工程进行的不同阶段向政府部门递交监察报告。业主有选择自费使用或不使用协助监理中介的自由。如不使用协助监理，则同样需要按照政府要求定期提交报告。通常来讲，绝大多数业主会聘用协助监理中介，这样会缩短工期，提高效率，降低综合成本。

工程完工时须接受最后检查。许可证持有人或授权人士有义务在工程完工前通知当局进行竣工验收。当局在完成检查并确保工程符合验收标准后，会批准许可证持有人可以完工。不经当局批准，许可证持有人不得私自完工。

竣工验收后，建筑物非经当局审批通过，不得使用。当局会对建筑是否违规进行最后检查。检查合格后，当局将向业主发放“使用证”（Certificate of Occupancy），批准建筑开始投入使用。

收费上，审批当局对行政审批收取相关费用，各地方政府有权自行订立收费标准。行政审批中介收费属市场行为，政府不做干涉。违规惩罚上，政府严格依据有关法律及规范。任何人违反规定，都将依法受到惩罚。

四、政府对行政审批中介机构的管理制度——以哥伦比亚特区为例

一般情况下，政府与行政审批中介的关系体现在中介参与项目行政审批流程上。美国有些州启用了第三方评估项目，政府让渡部分行政审批事权，与行政审批中介合作完成审批。本研究将以哥伦比亚特区为例，阐述这一合作关系。

（一）第三方评估中介。在哥伦比亚特区，消费者与法规事务部（Department of Consumer and Regulatory Affairs，DCRA）是负责监管哥营建及商业活动的政府部门。DCRA是哥伦比亚特区政府对各种建设文件的最终审批部门及责任方。为了加快审批速度，DCRA设立了“第三方面评估项目”（Third-Party Review Program）。申请人可自主选择使用第三方评估，自行承担费用，聘请DCRA认可的中介机构，提前对申请材料是否合规进行审查。申请人递交申请材料时，一同递交中介机构出具的审查报告。DCRA在中介机构审查报告的基础上进行审查，并将在15个工作日内完成审批。

凡欲加入第三方评估项目的中介，须向DCRA提出申请，审批通过后方可成为第三方评估项目资质中介。认可中介可以为个人，也可以为机构。根据《哥伦比亚特区建设规范》（下简称《建设规范》），第三方评估人须具备相关执照/资质，并每年向DCRA提交资质证明。第三方评估机构须聘用资质中介人士。经审查文件须有审查人签名或加盖名章。第三方评估人或机构必须依法保持独立性及避免利益冲突。第三方评估机构须拥有至少一位哥伦比亚特区注册建筑师或注册专业工程师，作为评估专业负责人。任何非注册专业人士须在注册专业人士的监督下工作。规划审查员须具备建筑学或工程学认可学位，或同等工作经验。同等工作经验指国际规范委员会认可规划审查师资质，或者DCRA官员认可中介。审核通过的中介将获得DCRA认可编号。DCRA审批官员将在中介资质上列明该中介可以从事的评估范围。

作为第三方评估中介的监管机构，DCRA将定期抽查认可第三方评估机构出具的评估报告。如果DCRA发现认可第三方评估机构出具的报告不符合《建设规范》，DCRA官员有权撤回该中介认可资质。如DCRA官员认为该中介已修正行为，可对中介重新发放资质。如申请者在申请过程中作假，将依据《哥伦比亚特区偷窃及白领犯罪法案》被处以相应刑罚。

（二）第三方监理。业主可自主聘请第三方监理（Third-party Inspection Agency）负责监察工程过程与进展，确保工程按照《建设规范》以及建筑许可证要求建造。聘请第三方监理费用由业主承担。第三方监理须按照《哥伦比亚市政法规》有关要求对工程进行持续监察，并随时将报告呈送至审批部门DCRA。第三方监理所有报告和记录都将被政府保存。第三方监理有义务每周向DCRA汇报工程不合规情况。监理须每周将工程不合规报告及改正意见呈送至DCRA，并同时抄送给业主或业主代理人。此外，监理还须例行向DCRA汇报工程进展。监察报告分为周报告、基本监察报告、验收前监察报告、验收监察报告、CO监察报告、升降机监察报告、特殊监察报告。所有报告须由监察员签名，加盖专业主责人员名章。DCRA对第三方监理实行认可管理制度。业主只可聘请通过DCRA审批认可的第三方监理。

要成为DCRA认可的第三方监理，须向DCRA提出申请，并符合《建设规范》的要求。第三方监理可以是机构，也可以为个人。第三方监理机构须拥有一位主责专业人士（Professional-in-Charge）。该主责专业人士必须够资格审查该监理机构欲从事监理的所有范畴。主责专业人士负责聘请合格且经验丰富的“监察员”（Inspector）。主责专业人士和监察员的专业资质和经验都须满足《建设规范》的相关要求。监察员在主责专业人士的监督下执行具体监察工作。监察员可以是该监理机构的雇员，也可以是其他分包监理机构的雇员。机构之外，个人也可以申请成为第三方监理，但该个人需要同时满足成为主责专业人士和监察员的要求。

监理内容包括建设、机械、电力、管道、升降机、传送系统，以及防火。《建设规范》对每项监理内容的主责专业人士和监察员的专业资质和经验的要求都不同。比如建设监理，建设监理专业主责人士须为哥伦比亚特区注册专业工程师或建筑师，同时须具备至少三年建筑设计或建设，结构工程项目设计或建设管理经验，且证明能够胜任工作。建设监理监察员须为国际规范委员会认证建筑监察员（Building Inspector），商业能源监察员（Commercial Inspector），以及无障碍监察员（Accessibility Inspector）/规划检查员（Plans Examiner），同时须具备至少三年记录在案的监察经验。

专业要求之外，《建设规范》还对第三方监理的独立性、设备、人事，以及购买保险有具体要求。在独立性上，《建设规范》要求专业主责人员和监察员不得与被监察工程有利益冲突。专业主责人员须签字担保认可第三方监理及所雇用的专业主责人员和监察员与被监察项目不存在利益冲突。第三方评估中介机构不得担任同一工程的第三方监理。设备上，认可第三方监理须具备工程检验所需设备。人事上，认可第三方监理须拥有专业主责人士，并雇用足够数量的监察员。购买保险上，认可第三方监理为专业主责人员及监察员购买至少一百万美元的失误险。

五、美国经验对我国行政审批中介改革的借鉴意义

美国经验显示，政府既对行政审批中介进行管理，又与之合作，同时充分利用市场机制对资源及价格的调配功能，其制度设计与程度的巧妙拿捏值得我国对政府与行政审批中介机构关系制度设计借鉴。

（一）中介专业资质管理权限在社会组织，项目资质管理权在政府。在专业资质上，美国只存在个人资质，且专业人士资质由有相关专业学会发放与管理。凡获得专业资质的人士皆可提供有关管理中介服务。资质人士因此成为中介服务的责任方。中介机构若提供有些服务则须雇用符合要求的资质人士。上述哥伦比亚特区案例中的机构资质并非专业资质，而是项目管理资质。获得专业资质的中介人士或雇用获得专业资质的中介机构已经获得市场准入，政府并不要求中介人士或机构必须加入第三方评估项目。但事实上，聘请政府许可的第三方机构会加快审批速度，令申请人降低成本的不成文规定使得绝大部分申请人都会自费聘请政府名单上的第三方机构。这显然会使参与第三方评估项目的中介获得更多商业机会。此种制度设计的结果是业主、行政审批中介都有选择与不参与政府计划的自由，但实际上绝大部分业主和相当数量的优质中介会参与政府计划。

相比之下，我国为个人资质与单位资质双重资质管理体系。个人资质与单位资质的管理权限皆为各级政府，且尚未社会化。由于资质单位对中介服务最终负责，而实际服务由资质个人或团队提供，导致追责难以到位。加之单位资质是实际的市场准入门槛，部分资质申请难度大，市场尚未完全开放，挂靠问题丛生。因此专业资质管理制度是未来的改革方向之一。在此意义上，美国经验或可成为我国深化改革的参考。

（二）政府与行政审批中介形成合作关系。美国经验显示，政府与行政审批中介合作关系不仅局限于政府将事权转移给中介，政府甚至依靠中介提供行政审批准备材料，并以此为审批依据。由于中介人士及机构具备专业素质，依据法例及规范现行对业主项目进行检查并提供材料可节省政府大量行政成本，提高审批效率。政府由于会借助第三方机构出具的评估报告协助审批，因此会严格设计管理制度并对名单上的机构进行管理。美国实行此制度的前提是单一的资质人士管理制度。根据法律，资质中介人士必须在其提供的材料上签名，并承担相应法律责任。一旦涉及材料造假，或触犯法律，资质中介人士不但要承担法律责任，甚至有可能被吊销从业资格。这种代价有效约束了资质中介人士的行为。在这种制度设计下，政府才有可能与审批中介在审批上达成合作关系。

我国在推进政府职能转移的过程中需要把握合适的“度”。转移不到位，市场活力不能被有效激活。过度转移，存在政府审批权被中介架空的危险。目前我国的改革思路是主要转移事权。美国经验比我国目前的改革思路更加开放。美国部分地方政府实际上转移了审批权的部分事务，在可以保证中介服务质量的前提下，政府可以信赖中介提供的初步审查资料，这在制度设计上或可对我国有借鉴意义。

（三）行政审批的最终权力在政府审批部门。美国地方政府虽然依靠中介提供初步审查资料，但并没有被中介架空。政府相关规定明文指出行政审批权力最终在政府审批部门。政府有权在任何一个环节要求业主或中介提供资料。政府以行政审批中介提供的资料为审批依据，并不意味着政府没有审批能力，若政府认为中介提供的资料有任何问题，有权随时进行审查，或拒绝通过审批。我国之所以有审批中介权力过大，政府部门审批权被架空的担忧，某种程度上是专业技术类公务员缺失造成的。政府专业审查能力过弱时，审批中介承担技术性审查有可能导致政府审批权被削弱。这涉及公务员分类改革，属于行政审批中介改革的连带改革领域，需要未来研究进一步跟进。

［作者简介］张楠迪扬，中国人民大学公共管理学院讲师，香港中文大学政治学博士，主要研究方向为中国行政体制改革、政府监管、地方政府治理与创新、香港公共政策。

［参考文献］

［1］［12］张楠迪扬.我国政府对中介组织的管治困境——以建设工程领域中介服务为视角［J］. 国家行政学院学报，2015（1）.

［2］唐东霞，江瑞情. 工程造价咨询中介机构体制改革势在必行［J］. 工程经济，2001（3）.

［3］徐有平. “脱钩”、“上套”发挥中介机构“正能量”——浙江省温州市推进中介机构改革的实践与思考［J］. 中国监察，2013（21）.

［4］王晨筱，唐跃. 创新中介机构管理体制，助力行政审批制度改革［J］. 机构与行政，2015（1）.

［5］陶洪基.美国建设工程的造价确定及管理方式［J］. 水利水电工程造价，1994（1）.

［6］孙继德，王钰冰. 英国建设工程设计审查制度探析［J］. 建筑经济，2013（1）.

［7］温道云.国内外建设工程安全监管模式对比分析［J］. 中华建设，2015（3）.

［8］赵明卫.国内外建设工程质量监督管理的特征内容与启示［J］. 山西建筑，2014（20）.

［9］景慧媛.国内外建设工程造价发展现状分析［J］. 黑龙江科技信息，2013（6）.

［10］余宏亮.国内外建设工程施工图审查制度比较研究［J］. 建筑经济，2011（9）.

［11］路向，姜永娟，刘绪明. 国内外建设工程监理服务采购方法比较研究［J］. 建设监理，2012（10）.