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英国是如何解决青年住房问题的?

李罡 聂晨

2016年11月09日11:22    来源:人民网-理论频道

青年群体处于社会经济变革的前沿,是劳动力市场中最活跃最具创造潜能的群体,但由于工作时间短、储蓄不足,他们在住房问题上承受着很大的压力。青年住房问题越来越得到各国政府的关注。英国针对本国青年住房问题的现状和特点制定了层层推进、相互衔接的综合性住房支持政策,取得了积极效果,有些成功经验值得我们借鉴。

当前英国青年住房问题的主要表现

受全球金融危机和欧债危机的影响,英国青年住房路径也发生了明显变化,呈现出一些新的特点。

第一,英国青年人的住房自有率出现明显下滑。根据英国国家统计局(Office for National Statistics)发布的数据,2015年,英国25—29岁独立居住年轻人中拥有自有住房人群的比重由1996年的55.2%下降至29.2%。30—34岁独立居住年轻人中拥有自有住房的比重则由1996年的67.9%下降至2015年的44.6%。

第二,租房成为英国青年住房的主要路径。2015年,25—29岁独立居住年轻人中拥有自有住房者不足三成,70%独立居住的年轻人都是租房居住,30—34岁独立居住年轻人中租房居住的占54.3%。对于年龄在20—24岁之间独立居住的年轻人来说,租房人群的比重高达91%,只有9%的人拥有自己的住房。[1]

第三,英国青年人拥有自有住房的年龄推后。20世纪70年代,英国年轻人获得自有住房的平均年龄为27岁,2011年,英国年轻人期望拥有自己房子的年龄上升到35岁。[2]

第四,“回巢”成为当前英国青年住房路径的无奈选择。全球金融危机爆发后,住房信贷收紧、房价持续攀升、青年就业形势严峻,越来越多的英国年轻人选择与父母同住,成为“回巢”一族。1996年,选择与父母同住的英国年轻人(20—34岁)总数为270万,2015年这一数量上升至330万,每4个年轻人中就有1人与父母同住。[3]

英国青年住房问题的原因分析

从上面的分析可以看出,英国当代青年住房路径已与传统的住房路径发生偏离,自有住房已不是青年人住房的主要保有形式,租房居住和“回巢”成为英国年轻人最主要的住房路径选择。当代英国青年住房路径的变迁有其深刻的经济、社会和政策原因,是多种原因合力作用的结果。

一、房价持续上涨,青年人难靠自身购买自有住房

在1980年至2015年的36年中,只有7个年度的住房价格指数出现下降,分别为1990—1993年、2008年、2009年和2011年。受全球金融危机冲击,2009年英国住房价格指数出现自1980年以来的最大降幅,降幅为7.6%。2012年以后,英国的住房价格指数(HPI)出现持续攀升,2015年英国住房价格指数为214.4,房价比2014年上升6.6%。与持续上涨的房价相比,英国年轻人的收入却增长缓慢,实际收入水平不升反降。与2008年相比,2014年英国25—29岁之间的年轻人实际工资下降12%,18—24岁年轻人实际工资的下降幅度更是高达15%。[4]

二、信贷政策收紧和首付比例提高,年轻人购房更加困难

全球性金融危机爆发后,为降低风险,英国的银行和金融机构纷纷收紧信贷,提高贷款门槛,年轻人获得住房抵押贷款的难度增加。2008年,银行发放住房抵押贷款的数量不足20万例,比2007年下降47%。[5]开发商为了尽快回笼资金和降低风险提高了购房者的首付比例。2009年,英国首次购房者的首付比例提高到27.7%。2014年,首次购房者的首付比例下降至21.3%,但仍然高于危机前的水平。[6]

三、新建住房增速放缓,住房供给不足

新建住房供给不足和住房需求的持续增加是英国房价持续上涨的一个重要原因。在1979/80至1989/90财政年度的11年中,英国每年新建各类住房(商品房和社会性住房)的总数基本在20万套以上,1979/80财政年度新建住房总数最高,达到25.2万套。[7]2014/15财年,英国新建住宅数量为15.2万套,但与1980年相比,下降了40%。[8]

四、青年人求学及结婚年龄推迟是英国青年住房路径变化的社会原因

结婚年龄的推迟和受教育年限的延长是英国“回巢”青年人增多的社会原因。2012年,英格兰和威尔士男性的平均结婚年龄由1996年的29岁提高至32岁,女性则由27岁提高至30岁。教育年限的延长是社会发展的必然结果,也是世界普遍现象。1996年,仍然在接受全日制教育的18—24岁的英国年轻人数量为110万人,2015年这一数量上升至79.1万人,增长幅度高达72%。对于正在求学的年轻人来说,住在父母家中可以大大节省生活费用,将更多的精力用于学习。2014年有24%的大学本科生选择居住在家中,而不是外出租房,这一比重比1996年提高了12个百分点。

五、以市场为导向的社会福利制度改革导致英国年轻人申请社会住房的难度增大

随着福利住房制度市场化改革的推进、社会福利住房支出的削减和社会住房建设数量的减少,英国青年社会住房的难度不断增大,社会住房逐渐成为英国青年群体住房选择的边缘路径。1980年,在英国家庭住房的保有结构中,社会住房占31.4%,到了2014/15财政年度,这一比重下降至17.4%,下降了14个百分点。[9]金融危机背景下,申请社会住房的人群不断增加,导致青年人获得社会住房的等待时间延长,难度增大。

英国解决青年住房问题的具体措施

面对英国青年群体出现的多元化住房路径,英国政府出台了一系列的青年住房支持政策。英国青年住房支持政策从增加住房有效供给,满足住房需求两大维度出发,对处于弱势地位的青年群体提供层层推进、相互衔接的综合性住房支持。

一、为开发商提供融资支持,稳定商品房市场供应

全球金融危机爆发后,英国一些房地产企业因资金链断裂而被迫停工。2011年11月,英国政府启动“住房建设促进计划”(Get Britain Building scheme),该计划通过设立总额为4.2亿英镑[10]的促进住房建设基金,为因融资困难而被迫停工的商品房建设项目提供资金支持。“住房建设促进计划”通过两轮招标,共为180个住房建设项目(1.2万套住宅)建设提供了融资支持。“住房建设促进计划”结束后,英国政府于2014年5月设立总额为52.5亿英镑的“工程建设融资基金”,继续为住房建设项目提供融资支持。开发商融资支持政策在增加和稳定商品房供应方面取得了良好效果。2014/15财政年度,英国新开工建设住房数量为16.7万套,比2007/08财政年度增加了5.1万套。[11]

二、为青年购房者提供融资便利,提高青年群体的住房自有率

为了解决青年群体购房资金不足和贷款困难的问题,2013年3月20日,英国财政大臣奥斯本在2013/14年度的财政预算案中正式提出了“购房援助计划”(Help to Buy scheme)。根据首付比例、购买房产价值、贷款形式、申请者收入等标准的不同,“购房援助计划”可以划分为股本贷款计划(Equity Loan)、房屋抵押贷款担保计划(Mortgage Guarantee)、共享产权计划(Shared Ownership)三种形式。1.根据股本贷款计划,从2013年4月1日起,名下无房的购房者购买价值在60万英镑以下新房可申请股本贷款,购房者只需首付房款的5%,政府将最多提供房产总值20%的股本贷款(伦敦为40%)[12],剩余75%(伦敦为55%)的房款可办理商业按揭贷款,所购房屋必须自住,不得用于出租。“股本贷款计划”大大降低了年轻人的购房门槛,让很多年轻人能够从中受益。股本贷款计划将一直推行至2021年。2.“住房抵押贷款担保计划”从2014年1月1日开始实行,到2016年12月31日结束。“住房抵押贷款担保计划”申请条件与“股本贷款计划”申请条件基本相同,只是住房抵押贷款申请者购买的房屋可以是新房也可以是二手房。根据该计划,申请者只需首付至少房款的5%即可,房款的95%可以申请商业银行抵押贷款,但抵押贷款总额不能超过申请者年收入的4.5倍。3.对于收入较低,无力承担每月按揭贷款的购房者而言,“共有产权计划”可为其提供有效的住房支持。申请者支付房款的25%—75%,剩余房款由住房协会支付,购房者与住房协会共同享有房屋产权,房屋住户每月向住房协会支付房租,等到财力允许可以完全购买该房屋。与前面两个支持计划不同,“共有产权计划”申请者必须满足家庭年收入不超过8万英镑(伦敦不超过9万英镑)的收入限制条件。

2015年,英国在财政预算案中明确公布了进一步推进“购房援助计划”的扩展性政策(Help to Buy:ISA),该项政策的主要目的是鼓励购房者为购买新房积攒首付款。该项政策的主要内容是:购房者可以在银行开立购买首套新建住房专门储蓄账户,专门账户上的存款利息免税,当购房者动用该账户存款支付购房首付时[13],政府将为购房者提供相当于账户金额25%的购房奖金(bonus),但最高奖励金额为每人3000英镑。[14]

为了支持年轻人购买住房,英国政府还出台了专门针对40岁以下年轻人的购房支持计划。2015年3月英国出台“开始买房计划”(Starter Homes scheme),根据该计划40岁以下的年轻人购买25万英镑(伦敦为45万英镑)以下的住房,可以获得20%的购房折扣,所购房屋5年内不得上市交易和出租。

三、增加社会保障住房供给,增加青年获得社会政府住房的机会

英国政府认为高效合理的社会住房政策是保证低收入人群获得住房的有效手段。为此,英国政府力图逐步完善社会住房的治理框架和分配制度,同时为社会住房建设提供有效的融资渠道,以增加社会住房的供给。这些具体措施包括:

第一,改变社会保障房租户租期无限制的规定,实行更加灵活的租约期限(例如两到五年的租期)。租期到期后进行严格审核,根据租住者收入情况的变化实行退出机制[15],以此增加社会住房的供应量,提高年轻人申请到社会住房的机会。

第二,为了有效推行保障房退出机制,英国政府制定了“付租居住”(Pay to Stay)政策。具体来说就是,对于年收入超过6万英镑不再满足租住保障房条件但又不愿意搬出的社会住房租住家庭,必须向提供社会住房地方政府或住房协会支付与市场水平相当的租金,然后可以继续住在原房屋中。“付租居住”政策不但保证了社会住房退出机制的有效实施,还保证了社会住房的人性化管理,同时也为保障房的融资开拓了新的渠道。

第三,为了增加住房协会社会住房建设的资金来源,增加社会住房的供给,从2010年开始英国政府就开始实行“可负担租金政策”(Affordable Rents),即对愿意租住新建或新装修的条件较好的社会住房申请者征收较高的租金(相当于市场租金的80%)。“可负担租金政策”一方面减轻了政府建设社会保障房的财政负担,促进了保障房建设的可持续性发展,另一方面,增加了社会住房建设者和提供者的盈利空间,可以吸引更多私人投资进入保障房领域,进而增加保障房供给。

第四,实行购买权政策(Right to Buy),即住房协会和地方政府以折扣方式将社会住房出售给租住达到一定年限的租户,鼓励租住家庭购买社会住房。购买权政策有利于租住社会住房的租户实现拥有自有住房的愿望,同时也可以实现社会保障房建设资金的回笼。购买权政策始于1980年撒切尔私有化改革期间。2012年4月以来英国政府对“购买权”政策进行改革,逐渐加大英格兰地区社会住房出售的折扣幅度。从2015年4月开始,英格兰地区社会住房购买者最高可享受的折扣额由先前的16000英镑提高到77900英镑(伦敦为103900英镑),同时放宽了租期年限的限制,将租期达到五年才有资格购买改为租期达到三年即可购买。自“购买权”政策改革以来,已有3.3万个家庭以折扣价购买了租住的社会住房。社会协会售房所得资金必须用于建设新的社会住房,以此促进社会住房的更新和保证房源的稳定与充足。

四、增加租赁住房供给,满足青年群体的租房需求

自2013年以来,受宏观经济政策和经济回暖等因素的影响,英国房价持续走高。持续走高的房价使许多年轻人不得不租房居住。目前,英格兰有400万人租房居住,预计到2018年租房居住人数将上升至570万。在私人租赁房户中,有一半以上是35岁以下的年轻人。在私人租赁日益成为年轻人最主要的住房保有形式的情况下,英国政府出台了一些增加私人租赁住房供给,保持私人租赁房租稳定的措施。1.建房出租计划(Build to Rent)。为了增加私人租赁住房房源供应,从2012年开始,英国开始实施“建房出租计划”。按照该计划要求,通过投标方式获得融资支持的开发商建成的住房需用于私人租赁。英国政府在2013年预算案中将建房出租计划基金总额提高到10亿英镑,预计该计划将为私人租赁住房市场增加1万套新房源。2.私人租赁部门担保计划。该项支持计划始于2013年,计划投入35亿英镑为购买新住宅后出租的投资者提供贷款担保。根据该计划,社会投资者可以向政府申请贷款担保,所获贷款必须用于购买新建住宅,购买的新建住宅需投入到租赁市场。3.为了减轻青年人的租房负担,2015年,英国出台了“帮助租房计划”(Help to Rent)。该计划的主要针对人群是18至30岁之间,没有自有住房,也没有申请到保障房,但拥有稳定收入的英国年轻人。根据“帮助租房计划”,满足条件的英国年轻人可以获得政府提供的最高金额为1500英镑(伦敦地区为2000英镑)的低息贷款,以此支付私人租赁住房必需的押金和最初几个月的房租。4.“从租到买”政策(Affordable Rent to Buy)。2014年9月,英国政府正式公布开始实施 “从租到买”政策,即政府为住房协会提供总额为四亿英镑的低息贷款,主要由各级住房协会通过竞标获得贷款,获得的贷款用于建设一居室和两居室的公寓,并且保证在七年内以低于市场价格的租金出租给年轻人,以便于青年群体能够积攒出购买住房所需要的首付款,从而连通从租房到买房的住房路径。

英国青年住房支持政策的启示和建议

借鉴英国解决青年住房问题的经验,制定符合中国国情的青年住房政策,让中国的青年人也能够住有所居,为他们的生活和发展扫除障碍,既有利于社会的稳定,也有利于青年群体创造性的发挥。具体提出如下政策建议:第一,逐渐由产权出售型的住房保障模式向出租型的保障模式转变。即从以经济适用房、两限房等出售型为主的住房保障模式向以工租房为主住房保障模式转变。第二,合理规划公共租赁住房的空间布局,不断完善公共租赁住房周边的交通基础设施建设,为年轻人提供舒适、可支付的城市住房。第三,拓展青年保障性住房建设的融资渠道,确保保障房的可持续供给。第四,完善和细化中国的青年住房支持政策,以实现精准扶持。英国政府根据收入、年龄、地域的不同,对青年住房支持政策做出了细致明确的规定,值得我们借鉴。第五,在住房保障政策的设计和实施中应该注意政策的衔接性与连贯性。英国的各项青年住房支持政策相互衔接,相互配合,共同实现支持青年住房的目标。值得中国的住房支持政策在政策的连续性和衔接性方面加以借鉴。第六,中国应该加强对私人住房市场的监管和租金管理,降低青年租房群体的风险。政府可以引导开发商或社会资本将商品房转化为青年公寓,以私人租赁住房的形式予以出租,从而增加优质私人租赁住房的有效供给。

【本文系国家社科基金一般项目“城市化进程中欧洲国家的社会住房政策研究”(批准号:14BJL011)的阶段性研究成果】

(第一作者单位:中国社会科学院欧洲研究所;第二作者单位:北京航空航天大学人文与社会科学学院)

(来源:当代世界)

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[1] ONS Digital, “Why are more young people living with their parents?”, February 22, 2016. http://visual.ons.gov.uk/living-with-parents/ .

[2] Barrow,B. “First-time buyer age 'will increase to 35'... while for their parents it was 23”, Dailymail, 20th August 2011.

[3] ONS Digital, “Why are more young people living with their parents?”, February 22, 2016. http://visual.ons.gov.uk/living-with-parents/ .

[4] David Blanchflower, Stephen Machin, “Falling real wages in the UK”, 12 May 2014. http://voxeu.org/article/falling-real-wages-uk.

[5] ONS Digital, “Why are more young people living with their parents?”, February 22, 2016. http://visual.ons.gov.uk/living-with-parents/

[6] 1988—2014年,英国首次购房者首付比例最低的年份是1996年,平均首付比例仅为9.9%。

[7]仅1982/83财政年度的新建住房数量低于20万套,为18.3万套。

[8] ONS Digital,“UK Perspectives 2016: Housing and home ownership in the UK”, May 25, 2016.

[9] English Housing Survey Headline Report 2014-15 Section 1.

[10]在2011年的预算案中,将基金总额提高至5.7亿英镑。

[11] Department for communities & local government. Live tables on house building. London: Department for communities & local government, 2015.

[12]股本贷款五年内免息,第六年开始征收1.75%的利息,此后利率将根据通胀率水平逐年调高。

[13]所购房屋必须为新建房屋,房价总额最低为25万英镑(伦敦为45万英镑)。

[14] https://www.gov.uk/government/publications/help-to-buy-isa-factsheet, last accessed on January 28, 2016.

[15]英国的社会保障住房由地方政府和住房协会分配和管理,根据当地经济和居民可支配收入等情况设计具体的进入和退出的标准。以英国西南地区的布理斯托(Bristol)为例,年收入超过4万英镑、已拥有或继承了房产、转租过保障住房、空置保障住房、提供虚假个人信息等行为将不能再继续保有保障性住房。 

(责编:万鹏、谢磊)

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