以“四个全面”引领行政文化建设

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，确立了新形势下党和国家各项工作的战略方向、重点领域、主攻目标，开辟了党治国理政的新境界，也为行政文化建设提出了新要求，注入了新内容。行政文化建设当前最迫切、最直接的课题，就是把“四个全面”的战略思想和创新思路融入政府行政观念中，体现在政府行政制度中，指导政府行政行为，使政府在推进“四个全面”战略布局中发挥更为积极的职能作用。在这个过程中，最重要的就是把“四个全面”确立为行政目标。

为什么要把“四个全面”确立为行政目标、怎样把“四个全面”确立为行政目标、如何实现“四个全面”的行政目标呢？下面谈谈我们的思考和认识。

一、为什么要把“四个全面”确立为行政目标

行政文化是公共行政的灵魂，因为一定的行政制度是按照一定的行政文化建立并运行的，人们的行政行为是受一定的行政文化支配的。行政文化包括行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化等基本要素。其中，行政目标就是行政文化的重要构成。行政目标对于公共行政具有极其重要的作用。

行政目标是行政组织一定时期内要达到的愿景、状态或结果，它是各项行政活动的方向、动力和依据。彼得?德鲁克曾指出：“目标在一个组织中具有非常重要的作用, 没有了目标就像轮船没有了罗盘。目标在实践中能够检验工作成效, 同时, 还能够预测未来，作为评价决策正确与否的重要标准, 它还可以帮助管理者分析自己关于目标的执行情况, 积累经验, 提高业绩。” [1]行政目标在公共行政活动中也具有这样非常重要的作用，它是行政组织及行政行为的导向坐标，是行政组织聚合力的内在源泉，为行政组织及行政人员提供奋斗的方向，激发行政人员的奋斗精神。

（一）发挥行政目标的聚焦作用

林德尔?厄威克把目标原则作为其管理思想的基本观点之一。 他指出：“所有的组织都应该有一个明确的目标, 因为组织的目标既是组织存在的前提, 也是组织活动的方向和标准。 只有组织有了目标, 员工才能更好地把自己的工作落到实处。” [2]把“四个全面”确立为行政目标就是为了统一思想、凝心聚力。

“四个全面”是一个统一整体，全面建成小康社会是总目标，处于引领地位，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党则是围绕全面建成小康社会而采取的战略举措。当然，每一个“全面”都有自己的总目标。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标；建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，是全面推进依法治国的总目标；完善党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设，保持党的先进性和纯洁性，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心是全面从严治党的总目标。所有这些目标都服务于全面建成小康社会这个“四个全面”的总目标。

把“四个全面”确立为行政目标，为各级政府及其行政活动确定主攻方向，就能够把各级行政人员的思想和行动统一到“四个全面”的部署和要求上来，使他们能够围绕这个目标积极工作，不懈追求，排除各种干扰，心无旁骛地开拓奋进。

（二）发挥行政目标的激励作用

人的任何行为都指向一定的目标，因此目标是动机的驱动力，能够激发行为、鼓励行为、提供动力。目标作为行为的诱因对人的积极性、主动性、创造性具有重要的激励作用。一个合理可行又富有挑战性的行政目标，可以对行政人员起到振奋精神、增添动力的作用。对实现目标抱有的期望以及对获得成就感的追求，又会增进行政人员克服困难的决心和勇气。

实现“四个全面”战略布局是一项宏图伟业，也是一项复杂而繁重的艰巨任务。以“四个全面”为行政目标，将会激发各级行政人员为实现美好蓝图而提振信心、鼓舞斗志、奋发有为，成为推动政府工作的强大精神动力。“四个全面”目标凝聚着历史和人民的重托，在面对各种困难、矛盾和挑战时，能够激励各级行政人员知难而进、迎难而上，以敢于担当、敢于碰硬、敢于创新的精神攻坚克难。

（三）发挥行政目标的规范作用

行政目标是一切行政管理活动的出发点和落脚点，行政组织的各项工作必须紧紧围绕目标展开，因此行政目标能够调节和规范行政组织及其成员的思想和行为，防止产生随意性和盲目性，使行政组织成为一个协调一致的系统。

以“四个全面”为行政目标，为各级政府和行政人员的工作确立了自我引导、自我控制的准绳，使他们的行动能够自觉服从于、服务于这个目标。同时，这个目标也提供了考核评价的依据和标准。为了满足绩效考核的指标，各级政府和行政人员必然要用“四个全面”的部署和要求统领开展工作的方向和各项行政活动，整个行政组织系统也就实现了目标一致、步调统一、规范发展。

二、怎样把“四个全面”确立为行政目标

我们可以从三个层面来考虑，即组织层面、个人层面和工作层面。在组织层面，就是要把“四个全面”确立为各级政府的行政目标；在个人层面，就是要把“四个全面”确立为行政人员个人的行政目标；在工作层面，就是要把“四个全面”确立为具体工作的奋斗目标。

（一）组织层面——把“四个全面”确立为政府行政目标

各级政府是落实“四个全面”战略布局的组织主体，把“四个全面”确立为行政目标，首要的是组织的行政目标，即政府的行政目标。“四个全面”确定的目标要依靠政府贯彻落实，重大决策部署要依靠政府组织实施，改革、建设和发展中的许多问题要依靠政府研究解决。只有各级政府恪尽职守，努力推动行政目标的实现，才能为顺利实现“四个全面”提供坚实的基础和可靠的保证。

全面建成的小康社会是经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平全面提高、资源节约、环境友好型的社会；体现为政府行政目标就是要切实转变政府职能，创新行政管理方式，全面推进市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明五位一体的发展和建设。全面深化改革是为了进一步解放和增强社会活力，破除各方面体制机制弊端，开拓中国特色社会主义更加广阔的前景；体现为政府行政目标就是政府要引领、推动、统筹各领域改革任务，加大简政放权、放管结合改革力度，在投融资体制改革、价格改革、财税体制改革、金融改革，国企国资改革，科技、教育、文化、医药卫生、养老保险、事业单位改革以及鼓励、支持、引导非公有制经济发展等方面取得更大突破。全面推进依法治国和全面从严治党为切实加强政府自身建设指明了方向，体现为政府行政目标就是要建设法治政府和廉洁政府，政府在行使权力、履行职责的过程中要运用法治思维，体现法治精神，坚持法治原则，严格依法决策、依法行政，保证各项权力和行为都在法治轨道上平稳运行；要全面实行政务公开，打造阳光透明政府，接受人民监督，持续开展机关廉政建设，预防和打击腐败。

（二）个人层面——把“四个全面”确立为个人行政目标

组织目标的实现依赖于每个组织成员的努力；只有在组织目标内化为组织成员个人目标的情况下，个人努力才会有发自内心的自觉和主动。

“四个全面”应当而且可以成为行政人员的个人目标。每一名行政人员无论职位高低，都是人民公仆；人民公仆的天职是全心全意为人民服务，这是行政人员为政的最根本目标和价值所在。“四个全面”的推进过程，就是为人民谋幸福、解困苦、办实事的过程，也就是行政人员个人目标的实现过程。因此，每一名行政人员都应当自觉地围绕“四个全面”的目标开展自己的工作，从而实现个人目标、体现自身价值。

但是，组织目标和个人目标的关系是复杂的，个人目标往往掺杂着较多的个人目的、感情、兴趣、爱好、追求和价值观，具有多元、多样的特点，因此，有的时候和组织目标并不完全一致，甚至会产生矛盾和冲突。要使组织成员的目标和行为与组织目标相协调，就必须使组织成员对组织目标产生认同感，使其内化为个人目标。

目标认同, 就是组织成员对组织目标在思想上和心理上形成的认可、赞同、共识，它促使组织成员或自愿将个人目标置于组织目标的统领与约束之下，或将组织目标转化为个人目标，或将个人目标融入组织目标之中。目标认同使组织成员对组织目标的实现产生了强烈的愿望和心理动机，这种愿望和动机是调整组织成员行为的内在激励因素。

在个人层面把“四个全面”战略布局确立为行政人员个人的行政目标，就是要强化各级行政人员对“四个全面”战略布局的认同。因此，要加强对“四个全面”战略布局的教育培训，引导各级行政人员深刻理解“四个全面”的重大意义、目标任务和工作重点，促使他们不管身处何种岗位，都能够结合本职工作，把践行和推进“四个全面”作为自己首要的工作目标和职责，自觉坚持用“四个全面”的目标指导实践、推动工作。

（三）工作层面——把“四个全面”确立为工作奋斗目标

无论是把“四个全面”确立为个人行政目标还是组织行政目标，最终都要落脚在行政工作上，使“四个全面”成为各项行政工作的目标。

彼得?德鲁克曾提出了政府机构能够出色工作的步骤和条件: 第一、确定明确的目标; 第二、制定具体的目标及衡量标准; 第三、对目标的成果进行检测; 第四, 在反思不令人满意的活动后设法取消这些活动。

各级政府需要紧密结合本地区的实际情况，紧扣“四个全面”的任务和要求，确立具体的工作目标，制定有针对性的计划方案和实施措施，使“四个全面”与本地区的重点工作统筹谋划、有机融合、协调安排。要把具体的工作目标详细分解到各个机构和部门，通过目标的细化分解和可衡量指标的确定，形成一个主体明确、层级清晰、量化可行、环环相扣的责任链，使“四个全面”的目标成为每个岗位的职责和每个行政人员的责任。要加强对目标实现情况的绩效考评，制定科学合理的考评办法，特别是着力构建民生导向、改革导向、法治导向和党建导向的政绩考评指标和体系，以贯彻落实“四个全面”目标的能力水平和实际成效作为衡量各级政府行政绩效的重要尺度与核心内容。

三、如何实现“四个全面”的行政目标

实现“四个全面”的行政目标，关键是要落实于行政行为，追求行政效果，同时要以行政制度做保障。

（一）落实于行政行为

落实于行政行为，从行政学的角度来讲，指的就是行政执行。行政执行是指政府机关及其工作人员，依照法律法规，采取各种手段, 运用各种资源, 把观念形态的行政决策转化为现实形态的结果, 实现行政目标的活动过程。[3]行政执行是公共行政活动中极为重要的一环。

一些行政部门习惯于用开会、发文件的方式执行行政目标，以会议落实会议，以文件落实文件，以讲话落实讲话，只重视工作任务的布置，而不重视贯彻落实和监督检查，这是一种“伪执行”，既使决策、部署、政策无法有效落实，又导致文山会海，引发社会不满。还有的执行主体能力素质不高，公仆意识、责任意识不强，导致工作效率低下，执行不力。还有的为了规避责任，无论上级如何反复强调、一再重申，也视而不见，充耳不闻，拒不执行。

一分决策和部署，九分落实和执行。习近平总书记曾强调：“不落实，再好的蓝图只能是一纸空文，再近的目标只能是镜花水月。”努力完成“四个全面”的目标任务，积极应对诸多风险挑战和考验，更需要各级政府和行政人员脚踏实地，真抓实干，不断提高行政执行力。一方面，要提高自身素质，增强政治意识、大局意识、责任意识，牢固树立宗旨观念和正确的政绩观，发扬勇挑重担、不怕困难、锲而不舍的奋斗精神，一步一个脚印，坚持不懈地把“四个全面”的目标任务加以落实。另一方面，要加大行政执行的督查问责力度，以畅通快捷的行政执行信息反馈为基础，对各级政府和行政人员执行目标任务的过程进行监控，对出现的各种问题，查找原因，提出对策，对不落实、落实不力、进展缓慢的，进行重点问责，打通执行落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，促进政策措施落地生根、见到实效。

（二）追求行政效果

一切行政目标、行政行为，最终都要见之于行政效果。把“四个全面”确立为行政目标的最终目的，就是要追求实实在在的行政效果。

行政效果是行政行为或活动对行政目标的实现程度以及行政管理主体作用于管理客体而产生的功用或取得的结果、业绩、成效的综合反映，体现的是行政执行的有效性或者有效执行。效果是硬道理。不求效果，不见效果，是最大的工作过失。要把实效作为干事创业的出发点和落脚点。出发点，就是一开始就要从效果出发，倒推工作过程、环节、措施；落脚点，就是最后所有努力都要指向效果、落脚在效果上。[4]

真抓实干固然重要，但更为重要的是这些行政行为是否产生了预期的结果。落实“四个全面”的目标，就是要看经济社会有没有获得持续健康的发展，人民群众的福祉有没有进一步的提高，一些政府部门有法不依、执法不严、违法不究、以权压法、权钱交易、徇私枉法的现象有没有得到坚决纠正，存在的“四风”、不严不实、腐败等问题有没有得到有效遏制。

真抓实干的大敌是形式主义。形式主义的要害是只重形式，不重内容；只求表面，不顾实质；只图虚名，不求实效，危害很大。2015年，通过进行党的群众路线教育实践活动，加强和改进作风建设，包括形式主义在内的“四风”问题得到了很大程度的遏制，但是根除这些不良作风依然任重道远。在实现“四个全面”目标的过程中，特别要对不干实事、假抓虚干的形式主义保持高度警惕，常态化地持续改进和纠正干虚事、空谈、弄虚作假的不良工作作风。

（三）以行政制度做保障

实现“四个全面”的行政目标，要靠行政人员的高度自觉，同时还要有切实可行的制度做保障。因此，用“四个全面”引领行政制度文化建设，是保证“四个全面”行政目标实现的重要举措。

要进一步完善行政审批制度，一手抓行政审批事项的精简，一手抓审批流程的优化，减少审批环节，缩短审批时限，提高服务效率。公布行政审批目录清单，严格控制新设行政审批事项，防止边减边增、明减暗增情况。加强事中事后监管，切实做到“放”、“管”结合，杜绝出现各种监管越位和缺位问题，为全面建成小康社会、全面深化改革激发市场主体和社会主体的活力与动力。要推行政府权力清单、责任清单、负面清单制度，完善行政组织和行政程序制度，实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定化；积极推进政务公开制度，依法公开权力运行流程，涉及重大公共利益、人民群众切身利益的决策事项，都要向社会公开征求意见或举行听证会；建立法律顾问制度，健全规范性文件和重大行政决策合法性审查机制，提升政府依法决策、科学决策水平；完善行政执法自由裁量基准制度，公开裁量范围、种类和幅度，细化过大的自由裁量权；加强民主监督制度建设，畅通人民群众举报和监督渠道，发挥舆论监督包括互联网监督的重要作用，让权力更好地在阳光下运行，以法治政府建设促进全面依法治国的推进。要健全反腐倡廉制度以及党风廉政责任制度，包括作风建设常态化制度、领导干部述责述廉制度，党政正职接受评议制度，廉政谈话制度、党委、纪委约谈制度等，改善政府部门的作风，遏制腐败现象，实现从严治党。

当前，随着反对“四风”不断深入，反腐力度不断加大，作风建设不断加强，一些行政人员思想认识出现了偏差，认为干事情就要得罪人，就可能出事，还不如“为官不为”。习近平总书记明确指出：“‘为官不为’问题引起社会关注，要深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。党的干部都是人民公仆，自当在其位谋其政。……我们做人一世、为官一任，要有肝胆，要有担当精神，应该对‘为官不为’感到羞耻。” 李克强总理也曾指出：“我在基层调研时注意到，有些地方确实出现了‘为官不为’的现象，一些政府官员抱着‘只要不出事，宁愿不做事’，甚至‘不求过得硬，只求过得去’的态度，敷衍了事……这不就是尸位素餐吗？这样的庸政、懒政同样是腐败，是对国家和人民的极大不负责。” [5]因此，要避免实现“四个全面”目标过程中的不作为、软作为、慢作为等问题，必须依靠行政制度的保障。要完善干部考核评价制度，把对干部的考核重点放在“四个全面”战略布局推进中所体现出的精神状态和能力素质上，放在落实重点项目、完成重大任务的实际表现上，褒奖表彰那些埋头苦干、狠抓落实的干部，引导干部牢固树立正确的价值观、事业观、政绩观，营造崇尚实干的良好风气。要完善选人用人机制，加强对干部的考察识别，全面了解干部在“四个全面”战略布局协调推进中发挥作用的情况，选拔任用那些肯干事、敢干事、干成事的优秀干部，对消极懈怠、不想作为的问题，明确细化具体认定标准和处理办法，有针对性地对敷衍塞责、作风浮漂、平庸混事、贻误工作的干部进行批评教育、诫勉调整、惩戒处理，形成警示震慑。

以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体坚持问题导向和科学思维，立足发展以后的中国实际，总结中国经验，针对中国难题，提出了“四个全面”的战略布局，具有极为重大的理论意义和现实意义。协调推进“四个全面”战略布局是各级政府的重要目标和中心任务。实现这个目标，需要付出不懈的努力和辛勤的汗水。我们相信，只要我们求真务实，真抓实干，以有效的制度作为工作保障，“四个全面”战略布局一定能够早日实现！ 

（周文彰，国家行政学院教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长兼行政文化委员会会长；刘晓佳，国家行政学院博士研究生。）

（来源：行政管理改革）