加强质量技术基础建设助推经济提质增效升级

国家质量基础National Quality Infrastructure（简称NQI）最早由联合国贸易发展组织（UNCTAD）和世界贸易组织（WTO）共同提出。2006年，联合国工业发展组织（UNIDO）和国际标准化组织（ISO）指出，国家质量基础设施，即计量、标准、合格评定（包括认证认可、检验检测）已经成为未来世界经济可持续发展的三大支柱。2012年，国际标准化组织（ISO）发布《合格评定建立信任》认为，“计量、标准和合格评定是一个国家的质量基础”，然后逐步得到世界各国普遍认可。因其具有强烈的技术特性，我们统称为国家质量技术基础。质量技术基础与交通、通讯、水利、文化教育、医疗卫生等基础设施一样，是国家发展质量的基石，是提高人民福祉的保障手段，是综合国力和国际竞争力的体现，在国家治理体系建设、促进经济转型升级、推动科技创新、保障和改善民生、参与国际竞争，以及保障国家核心利益等方面发挥着重要的基础性作用。

党中央、国务院历来高度重视质量工作，制定实施了一系列政策措施加强技术基础建设。特别是“十三五”以来，先后出台一系列文件，明确要进一步加快质量技术基础发展。其中《国家中长期科技发展规划纲要》明确要“研究制定高精确度和高稳定性的计量基标准和标准物质体系，以及重点领域的技术标准，完善检测实验室体系、认证认可体系及技术性贸易措施体系”；《中国制造2025》在工业“三基”（基础原材料、基础零部件、基础工艺）的基础上，进一步提出产业技术基础作为工业发展的“第四基”，强调质量为先的同时，就“夯实质量发展基础”进行了部署。近日，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，进一步要求实施知识产权、标准、质量和品牌战略，提升中国标准水平，推动质量强国和中国品牌建设。随着中国质量时代的开启，随着“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”等国家和地区战略的实施，质量技术基础的重要作用将更加凸显。

一、质量技术基础的内涵

质量概念复杂，影响质量的因素也很多，包括技术创新、居民收入、外国投资、法律制度、劳动力技能等等，其中关键影响因素就是质量技术基础。质量技术基础是指一个国家和地区建立和执行计量、标准、认证认可、检验检测（后两者合称为合格评定）等所需质量体制机制框架的统称，既包括法规体系、管理体系等“软件”设施，也包括检验检测仪器设备、实验室等“硬件”设施，具有技术、生产和贸易等三重属性（见表1）。

质量技术基础主要包括计量、标准、认证认可、检验检测等四个要素。图1是国际普遍认可的质量技术基础框架，可以看出计量、标准、合格评定各要素之间相互作用和相互支撑，构成一个完整的技术链条，通过企业综合作用于产业整个价值链。计量是质量技术基础的基准；标准是质量技术基础的依据，是计量的重要价值体现；认证、检验检测是质量技术基础溯源水平提升和标准实施的基本手段；认可是质量技术基础服务提供者有关资质和能力的证明和确认。简单地说，计量解决准确测量的问题；实际需要多大的量，就形成了标准；标准执行得如何，就需要通过认证认可和检验检测来判定。

二、发达国家质量技术基础发展的共性特点

根据国际标准化组织（ISO）资料，85个成员国中绝大部分国家的质量技术基础设施，包括法律法规、体制机制等“软件”和检验检测机构、仪器设备等“硬件”，均由政府牵头，相关方参与，共同推动。虽然各国质量体制机制不尽相同，但在推动经济全球化、促进本国经济社会发展方面，都发挥了极其重要的作用。主要特点主要有以下4个方面：

（一）突出质量技术基础的国家战略地位

美国、英国、德国等42个国家把计量写入宪法，作为中央事权和统一管理国家的基本要求。1987年，美国颁布《质量促进法案》，把计量、标准纳入国家全球战略。2014年，德国联邦政府出台《新的高技术战略——创新德国》，明确把质量技术基础作为经济发展的重要支柱。日本建立首相亲自主持制定日本国家标准综合战略，标准化高层协调机制，2012年进一步制定日本基础科学计划，强调质量技术基础各要素的融合，共同发挥支撑聚合效应。

（二）注重发挥市场的协同作用

各国在产业发展之初，质量技术基础主要由政府主导推动建立。当产业发展成熟后，质量技术基础便从政府主导转变为市场主导。美国国家标准与技术研究所（NIST）是美国官方最高的标准化和计量管理机构，在履行政府职能的同时，注重发挥市场的协同作用，统一协调管理美国联邦政府与社会组织间的标准活动。美国商务部设立企业和政府标准化圆桌会议，建立了政府与13 个产业的联络机制，在标准起草制定等具体事务上，越来越重视发挥市场和社会团体的作用。2011年，英国发布《国家测量体系战略（2011—2015）》，其中的一个重点就是支持计量校准服务市场的发展。工业发达国家还大力支持相关行业协会发展成为实力雄厚的检测认证企业集团。这些集团在获得巨额利润的同时，也深刻影响着发展中国家的质量技术基础。

（三）积极推动国际化进程

一是跨区域发展和合作越来越频繁。例如，ISO、IEC联合成立了物联网标准工作组，欧盟、美国和日本一致同意加快推动电动汽车国际标准的制定和应用。多国签署《国家计量基（标）准互认协议》，推动建立全球计量体系，实现计量与校准结果的国际承认，以适应贸易和经济全球化进展的需要。工业发达国家主导的区域性和国际性认可合作组织相继出现，大力推动各种认证互认，促进国际贸易便利化。二是对发展中国家质量技术基础的影响越来越广泛。早在1990年，欧盟委员会批准了标准、计量和认证领域信息、合作和技术援助的对外政策原则，开始探索为发展中国家提供质量技术基础设施的技术援助。随着对发展中国家质量技术基础援助项目的逐渐增多，欧盟意识到质量技术基础的援助极大地促进了发展中国家与欧盟之间的贸易。

（四）重视技术能力的持续提升

一是引领技术发展。在计量方面，工业发达国家在大力推进新一代计量技术体系建设。德国“工业4.0”、英国《2020计量愿景规划》都明确要实现“量值传递的扁平化”。在标准方面，积极在新兴产业领域布局，争取相关领域国际标准制定主动权。在认证认可方面，美国、日本等发达国家在已经完成耗能产业战略转移的情况下，建立“碳核查”和“碳交易”认证认可制度。二是在经费上给予大力支持。“美国创新战略”提出，为美国国家标准和技术研究院提供双倍经费支持，每年投入近十亿美元，主要支持基础性公益性计量技术和标准研制。欧盟“地平线2020计划”投入137.57亿欧元，支持生物、信息通信、先进制造和加工技术等方面的研究、示范、标准化和认证。

三、我国质量技术基础现状和问题

（一）我国质量技术基础的现状

新中国成立特别是改革开放以来，我国初步建成了一个完整的管理体系，制定实施了一系列政策措施，有力推动了质量技术基础的长足发展，技术支撑机构不断发展壮大，质量技术基础科技水平显著提升。“十二五”期间，我国国际互认计量能力由世界第七上升到世界第四、亚洲第一，我国成为国际上少数具有独立完整时间频率计量体系的国家，测量的硒和镱同位素组成被采纳为新的硒和镱原子量国际标准值。国家、行业和地方标准总数达到十万余项，我国主导制定的国际标准数占同期国际标准总数从0.25%上升到0.7%。一大批高水平的检验检测公共技术服务平台快速发展壮大，仅质检系统实验室面积就达到835万平方米，科研、检测仪器设备达79万多套。认证认可在国家发展大局中的地位作用进一步提升，检验检测市场活力进一步增强。我国陆续加入国际米制公约组织（BIPM）、国际法制计量组织（OIML）、国际标准化组织（ISO）和国际电工委员会（IEC），我国成功当选ISO、IEC常任理事国，我国专家荣任ISO主席、IEC副主席、ITU秘书长、亚太法制计量论坛（APLMF）主席、国际认可论坛（IAF）主席，承担国际标准化组织和国际电工委员会技术机构秘书处70个。

（二）我国质量技术基础存在的问题

与发达国家相比，我国质量技术基础建设仍显薄弱，不能完全满足经济社会发展的现实需要。主要表现在：一是社会认知程度不高。有些地方政府还没有从战略全局高度看待质量技术基础，参与质量基础建设的积极性有待进一步调动。对质量技术基础协同集成关键技术研究不多，难以为产业发展提供全方位、全过程质量技术支撑。二是技术水平差距较大。新一代计量技术体系建设刚刚启动，独立自主、具有国际领先水平的中国标准时间尚未建立。标准体系还不完备，标准整体水平有待进一步提高。精确微量检测、高端集成电路和基础元器件检测等核心瓶颈技术还有待突破。三是体制机制有待完善。质量技术基础与产业、环境、科技、金融、财税、人才培养等政策措施对接困难，相关法律法规老化和缺失。检测机构资源整合力度不够，检验检测与技术创新贴合不紧，质量技术专业人才比较缺乏。引导社会资本参与质量技术基础能力提升的市场机制尚未形成。质量技术基础发展财政投入严重不足。四是区域间发展不均衡。2015年东部地区企业采用国际标准的比率为59%，西部地区企业采用国际标准的比率仅为46%。欠发达地区认证覆盖率处于较低水平。现有检测机构布局不够合理，东中西部地区存在较大差距，数量和规模还不能适应地方经济发展需要。

四、加强质量技术基础建设的思考

质量技术基础是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。要运用战略思维与系统思想，加快建立“统一管理、权责清晰、协调配套、上下联动、支撑有力”的质量技术基础保障体系，加快推进质量技术基础建设，更加有力地支撑经济社会发展。

（一）运用战略思维与系统思想，抓好顶层设计

第一，强化战略性。从中央层面看，中央和国务院强调经济发展以质量和效益为中心，部署加快建设质量强国，颁布实施的一系列国家战略规划都明确部署了质量发展，突出了质量技术基础建设，为今后的质量工作、质量技术基础建设指明了方向。从地方层面看，各地都在积极地跟进，但还要进一步将质量技术基础建设摆到重要战略地位，纳入各级党委、政府的中心工作，在制定实施重大战略规划和政策措施时，同步考虑质量技术基础建设，抓好规划部署，并纳入各级政府质量工作考核范围，推动组织实施。

第二，强化系统性。一是着眼于系统结构问题，坚持整体联动。牢固树立大质量观，加强中央与地方的上下互动，加强部门之间的协同配合，加强各领域的相互渗透，形成“一张网”的工作格局。要在各级政府层面成立跨部门、跨行业、跨领域的联席工作机制，统筹国内、国际，统筹政府、社会、市场，统筹各部门、行业、领域，统筹政、产、学、研、用，统筹军民融合，发挥各方优势，整合各方资源，全面深入地推进质量技术基础建设。二是着眼于系统动力问题，坚持技术创新和质量提升“双轮驱动”。要推动科技创新，跟踪重大前沿科技，完善自主创新体系，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。拓展质量技术创新，推动质量共性关键技术攻关，推动质量提档升级。推动质量管理创新，学习借鉴国际先进质量管理经验，不断推动制度创新、机制创新和模式创新，以管理创新提升质量水平。

（二）推进全面深化改革，加快建设步伐

质量技术基础建设要处理好市场与政府的关系。一方面，用好市场“看不见的手”，通过简政放权强化企业的市场主体地位，有效激发企业建设和利用质量技术基础的内生动力，将质量工作更好地“立地”。另一方面，用好政府“看得见的手”，改革创新质量体制机制，增加质量技术基础的有效供给，促进宏观质量水平提升，使质量工作更好地“顶天”。以标准化改革为例，一是精简优化政府标准。政府主要履行好“兜底线”“保基本”的职责。取消强制性行业标准和强制性地方标准，使政府强制性标准更“强”；逐步将推荐性标准交还给市场自主制定，使政府推荐性标准突出公益性而更“优”。二是培育发展团体标准。鼓励学协会、企业联盟等团体自主制定适应市场迅速变化、科技快速进步的标准，政府对团体标准不搞许可和准入，着力积极引导、营造环境、提供服务、进行监督。三是放开搞活企业标准。建立企业标准的自我声明公开制度，逐步替代企业标准备案制度。通过企业标准信息的自我声明公开，减少企业产品质量的信息不对称，通过消费者监督、同业监督、社会监督、政府监管，形成外在压力，激发企业的内生动力，倒逼企业自觉提升产品质量，从低质低价、劣币驱逐良币的逆向选择转向优质优价、优胜劣汰的正向选择，有效发挥市场机制在质量提升中的决定性作用，各级政府则着力完善企业标准信息公共服务平台、加强诚信体系建设、严格监督执法等，力求达到“无为而治”。

（三）营造良好发展环境，提供坚实保障

一要健全法律法规。加快质量促进立法进程，规范相关方的质量权利和义务，通过实施正向激励、政策引导促进质量提升，并将质量技术基础建设和发展作为法定内容，固化其法律地位。同时，抓紧完成标准化法、计量法等有关法律法规的制修订工作。有地方立法权的省份与城市，可以先行先试，主动开展质量技术基础地方立法研究，为国家立法提供经验示范。

二要加大财税政策支持。今年，科技部设立国家重点研发计划专项，支持质量技术基础域的共性技术的研究与应用。国家财政列支专项资金，支持包括质量技术基础在内的工业“四基”发展。目前，正积极推动建立持续稳定的财政投入机制，探索引入社会资金，加大质量技术基础建设力度，支持重大质量技术研发、质量技术基础政策法规研究制定，以及质量技术基础设施公共服务平台建设等。下一步，金融扶持和财政补贴政策，实施结构性减税，制定和落实质量技术研究开发费用加计扣除、股权激励等财税政策将成为推进工作的重点。地方也要加大对质量技术基础建设的公共投入。

三要规范市场竞争秩序。目前，我国假冒伪劣屡禁不绝，低价恶性竞争成为普遍现象，出现“劣币驱逐良币”的逆向选择问题。逆向淘汰或者逆向选择，是指在信息不对称的市场，买者不相信卖者，往往压低价格以避免风险损失，而过低的价格也使卖者不愿提供高质量的产品，从而低质品充斥市场，高质品被逐出市场。解决这个问题，需要从法治、道德、文化、科技等方方面面入手，质量技术基础也可以发挥重要作用。比如，公正计量、企业标准自我声明公开、权威公正的第三方检验检测认证等等，均有利于传递质量信号，减低质量信息不对称；还要从制度改革上着手，比如在产业政策、政府采购、招投标管理等方面，要引导采用先进标准、采信权威检测认证，防止低价恶性竞争，打破低价低质、低质低价的循环，以良性竞争的市场秩序优胜劣汰，促进质量提升。

四要加快质量人才培养。质量技术基础建设关键在人才。质量技术基础既有基础性、前沿性，必须瞄准高、精、尖，加快培养科技领军人才，又有实践性、应用性，必须大力弘扬“工匠”精神，加快培养高技能人才。要加强质量学科建设，探索建立高等学校、职业学校、科研机构、企业联合育才机制，培养高素质的计量、标准、认证认可、检验检测等质量技术基础专业人才。鼓励行业协会、高等院校设立质量技术基础研究机构，大力引进高层次、急需紧缺专业技术人才和创新型人才。完善质量专业技术人员职称评价办法，健全收入分配激励机制和“五险一金”等社会保障制度，提高技能型质量人才福利待遇。

五要推动社会共治。支持鼓励第三方机构提供质量技术公共服务。畅通公众“用脚投票”渠道，发动广大消费者积极参与社会监督，成为质量技术基础建设的重要力量。引导新闻媒体加强舆论宣传，广泛传播质量技术基础建设的重要意义和功能效应，大力普及质量技术常识，使推进质量技术基础建设深入人心，营造良好的社会氛围。

（四）坚持开放融合，深化国际合作

推动质量技术基础不断进步，必须要有国际化的视野和思维，全方位地开展国际交流合作。

一要积极引进来。及时跟踪全球质量技术基础发展前沿动态，学习借鉴国外最新的质量技术方法与经验，引入国际先进的质量技术基础设施与管理模式，引进国外质量技术领域人才智力，提高我国计量、标准、认证认可、检验检测与国际的一致性程度。

二要大力走出去。鼓励社会组织、产业技术联盟和企业积极参与质量技术基础国际交流，大力宣传推介我国先进的质量技术。支持我国优势技术和质量技术基础设施的国际推广，推动在重要竞争领域影响或主导国际标准制定。积极参与质量技术基础的国际治理，发挥好我国专家在计量、标准化、合格评定等国际组织中担任重要领导与技术职务的作用，参与国际规则、政策、规划等制定。

三要实现互联互通。快速融合国内外计量、标准、合格评定信息情报，构建质量技术基础国际合作互认机制，加强“一带一路”国家质量技术基础跨境合作区建设，加快沿线国家和地区质量技术基础设施共建共享，增强“中国制造”质量信任。开展质量技术基础国际比对提升，突破我国质量技术基础协同集成关键技术，促进传统产业和新兴产业质量技术基础同频共振、竞相发展。各地方要充分发挥区位优势，加快地区质量技术基础体系的开发开放。

当前，我国正处在转型发展的攻坚阶段，必须落实五大发展理念，坚持以质量和效益为中心，以建设质量强国为目标，以支撑供给侧结构性改革为主攻方向，紧紧围绕国家“十三五”规划、中国制造2025，以及长江经济带、京津冀一体化等战略规划，加强质量技术基础建设，加快质量技术基础的推广和应用，以先进的质量技术基础手段，着力增品种、提品质、创品牌，切实提高产业发展的支撑能力，增强产业创新的服务能力，推进产业间、产业内和区域的质量升级，助推我国经济提质增效升级。 

（来源：行政管理改革）

（陈钢，国家质量监督检验检疫总局副局长。）