行业协会商会脱钩后完善内部治理研究

改革开放以来，我国行业协会商会发展迅速，已从改革开放初期不足1000个，发展到2014年年底接近7万个，[1]在各类社会团体中数量最多、增速最快，成为国家治理体系中不可忽视的“一极”，在经济建设和社会发展中发挥着重要作用。但总体上看，我国行业协会商会还处于发展的初级阶段，随着全面深化改革的逐步推进，行业协会商会内部治理问题逐渐突显，成为影响其功能发挥的主要障碍。

一、脱钩后行业协会商会内部治理面临的挑战

脱钩后行业协会商会发展的外部关系得以理顺，竞争格局也将基本形成，行业协会商会进一步发展面临的最大障碍已经从外部转向内部。[2]这种转变对行业协会商会原有的组织文化和运行模式带来巨大冲击，造成行业协会商会内部治理新老问题叠加，尤其对内部治理规则、治理结构、治理机制和治理能力等方面构成严峻挑战，影响其在经济发展新常态中独特优势的展现和在国家治理体系中应有作用的发挥。

（一）以章程为核心的内部治理规则需要补充完善、严格落实

章程作为社会组织的“根本大法”，是社会组织治理规则的核心。尽管行业协会商会在发起成立时都备有章程，但更多是“纸上的规则”而不是“运行中的规则”，章程的权威性不高且缺乏执行的制度保障，无法对行业协会商会负责人及其会员形成“硬约束”。如部分行业协会商会内部事务往往不是通过制度处理，而更多的是通过会长或秘书长个人关系私下解决，治理规则失灵，人治色彩浓厚。同时，由于政策环境发生变化，脱钩后行业协会商会的章程存在许多制度空白，需要及时配套完善。如脱钩前，全国性行业协会商会负责人候选人基本由业务主管单位推荐，脱钩后原业务主管单位的人事管理职责被取消，迫切需要制定针对行业协会商会负责人产生管理办法的制度规定。

（二）组织机构设置不尽科学，内部治理结构存在功能失调问题

一是权力结构上，会员大会形同虚设、理事会逐渐弱化、秘书处偏于强权，[3]职能结构不科学。如部分协会经常以会长办公会议的方式代替本应定期召开的常务理事会议，用常务理事会议代替会员大会等等。二是部分行业协会商会尚未设立监事机构，组织运转不协调，影响行业协会商会的治理水平。三是内设机构上，大部分行业协会商会内部没有设立财务、人事、会员发展等职能机构，存在一人身兼数职现象，影响工作效率。四是单独设立各类专业委员会等参谋咨询机构的行业协会商会更是凤毛麟角，专业化的管理能力和高端化的服务能力偏弱。五是受“一地多会”、“一业多会”政策影响，脱钩后行业协会商会分支机构的存废及其规范问题亟需调整完善。

（三）“会企”之间没有落实委托代理的治理关系，内部决策、执行、监督等权力相互制衡的格局亟需完善

有关研究显示，我国行业协会商会的会员企业一般仅占行业企业总数的40%左右，代表性不高，而且多为国有企业和规模型民营企业，存在内部治理过分依赖个别精英、规模企业垄断行业话语权、中小企业会员利益无法有效保障等问题，行业协会商会与会员企业之间的委托代理关系缺乏制度保障。特别是决策权、执行权、监督权彼此制衡的内部治理格局无法形成，决策执行机制不畅，监督问责无从下手，内部治理失灵。如有些行业协会商会负责人利用个人威望独断专行，在利益分配中公权私用，存在将脱钩后的行业协会商会变成“独立王国”的风险。

（四）部分行业协会商会内部治理能力相对薄弱，存在“不愿提高”、“不能提高”、“不会提高”等问题

从全国范围看，大多数行业协会商会还没有将能力建设提上日程，对脱钩后行业协会商会的功能定位、竞争格局以及行业发展愿景缺乏系统深入思考，存在 “不愿提高”能力的意识。长期“二政府”的角色定位和“一业一会”的非竞争格局，致使行业协会商会早已习惯于官僚式的上传下达 ，[4]而脱钩后行政机关在人员、经费和办公场地上的分离和清理也将给其工作的正常开展带来压力，存在短期内“不能提高”能力的问题。脱钩后“一业多会”的竞争格局，对于行业协会商会创新服务项目、提高品牌效应、吸引人才资金、处理内外关系等各方面能力都构成竞争压力，部分行业协会商会存在“不会提高”能力的风险。

（五）内部治理的运行保障上存在人员、经费等治理资源及财务、会议等制度细节短缺问题

根据有关调查，脱钩前一半以上的全国性行业协会只有1到10名专职工作人员，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《方案》）要求对已在行业协会商会中任职、兼职的公务员，按相关规定进行一次性清理，这对本就缺乏人才的行业协会商会来说是个巨大挑战；同时，作为行业协会商会三大资金来源之一的财政拨款也将按《方案》要求自2018年起取消，加上办公场地的清退，行业协会商会将面临人、财、物短缺的困境，运行压力加大。此外，脱钩后的大部分行业协会商会在财务、会议等日常管理方面都缺乏详尽的制度规范和执行保障，行业诚信自律建设也比较滞后，严重阻碍行业协会商会内部的有效运转。

二、发达国家行业协会商会内部治理的经验与启示

行业协会商会在发达国家被视为并列于市场、企业、国家、非正式网络的第五种治理机制，[5]在内部治理方面积累了很多有益经验，值得参考借鉴。

（一）发达国家行业协会商会基本治理模式

发达国家行业协会商会的治理一般可以分为三种基本模式，即英美模式、大陆模式和混合模式。英美模式遵循自由主义历史传统，没有统一的行业协会商会法，政府对行业协会商会极少干预，也不直接对其进行资助。这一模式内部治理上的共同之处在于协会的领导机构是董事会，由会员直接选举产生；协会日常工作由执行委员会负责，并聘请经理和专职人员。[6]以法国为典型的大陆模式，行业协会商会具有半官方色彩，政府给予财政支持，相应规制较多。如对协会内部的组织结构、选举制度、代表名额及工作制度等都做了明确规定。混合模式在行业协会商会发展较晚的一些亚洲国家和地区被普遍采用。这一模式主要从本国国情出发，借鉴上述两种模式的优点，建立起兼有两种模式特点的管理运行体制。其中日本和我国台湾地区是大陆模式特征较多的混合模式，泰国和我国香港特区是英美模式特征较多的混合模式。

（二）发达国家行业协会商会内部治理经验与启示

1.严格遵守章程规定，促进内部治理规范化。章程对组织宗旨、业务范围、组织机构、财务管理等进行了明确规定，成为行业协会商会开展一切活动的重要依据。发达国家给予行业协会商会内部章程很高的法律地位，如瑞士《民法典》规定，协会章程经会员大会表决通过后，送政府相关部门进行备案，以增强章程的合法性。同时，以章程为统领，发达国家行业协会商会围绕民主选举、民主决策、执行监督、人才队伍、资金管理、诚信自律、信息披露等构建了完整的制度体系，促进了内部治理规范化。

2.完善内部治理结构，形成相互制衡机制。发达国家行业协会商会的组织架构与我国基本相同，一般由会员代表大会、理事会和监事会构成（如理事人数较多，增设常务理事会）。理事会下设秘书处，负责处理协会日常工作。协会最高决策机构是会员代表大会，闭会期间由理事会代行职能。会长、副会长和常务理事由理事会选举产生，秘书长由理事会聘任。这种“各司其职、各负其责”的分工负责制既保证了各项决策的民主性和科学性，又保证了行业协会商会工作的连续性和高效性。此外，英、美、法等国家都设立独立董事作为监督机构，形成类似于公司制度的治理机制。另外，发达国家行业协会商会还成立各种专业委员会，提高专业化服务能力。如欧洲饲料生产者协会下设科技与法律委员会、法律与环境委员会、公共关系委员会等。

3.注重人才队伍建设，提高服务能力。首先是注重秘书长人选，一般需要熟悉行业情况并有丰富的管理经验，具备与政府及相关方面沟通联系的能力，有热心服务会员的积极性和主动性，具备较强的凝聚力、亲和力等。其次是对秘书处从业人员的要求也比较高，多数要求具备所在行业企业的工作经历和年限，并且是政府关系、专业技术、国际交流、通信网络、财务监管等方面的专家或专业人员，学历基本在大学本科以上。与此相适应，行业协会商会从业人员的薪酬福利待遇也比较可观，一般高于政府同级公务员的收入水平，也高于中小企业同级人员的收入水平，因而行业协会商会人才队伍相对稳定，确保了其内部治理的有效性。[7]

4.理顺各种关系，完善治理体系。首先，政府将行业协会商会视作企业来管理，除国家法律法规及相关政策的规定外，一般不会干预行业协会的具体运作和业务活动。但是，政府在研究涉及行业发展的问题时，会主动与行业协会商会沟通交流，而不是直接与企业联系，因而给行业协会商会留出了较为广阔的工作空间。其次，政府需要行业协会商会提供服务的事项，主要以购买服务方式进行，以委托协议形式明确双方的权利与义务，并对购买服务项目的绩效予以必要的监督管理。最后，为确保公正性、独立性及话语权，行业协会商会一般不接受政府的直接赞助，对于企业的捐赠行为也设有严格的规范。

三、脱钩后完善行业协会商会内部治理的建议

良好的内部治理既是行业协会商会迈向现代社会组织的基本前提，也是提高其治理能力和服务水平的必要保障。完善行业协会商会的内部治理，既是其自身建设的题中应有之义，也需要民政等相关部门给予必要的规范和保障，必须按照全面深化改革的要求统筹规划、系统推进。

（一）坚持法治理念，筑牢制度基础

尽快编制出台《行业协会商会法》，健全相关配套法律法规，并专门就行业协会商会自身制度建设等内部治理问题进行规范，强化法治约束。完善章程的内容和形式，研究编制《行业协会商会法人治理基本制度指南》，细化章程在民主选举、民主管理、民主监督等内部治理关键环节上的规则约束体系，提高章程的权威性和执行力，奠定法人治理的制度基础。针对脱钩后行业协会商会章程中的制度空白，抓紧制定配套政策，完善制度体系。如研究制定《行业协会商会负责人产生管理办法》，对行业协会商会负责人的任职资格、候选人产生办法以及选举程序进行规范；建立健全约谈、警告、责令撤换、从业禁止等管理制度，强化对负责人的管理和过错责任追究。

（二）健全治理结构，完善组织机构

一是建立健全行业协会商会党建工作机构，引导行业协会商会健康发展。二是建立健全会员大会、理事会、监事会、秘书处等权力机构，明列职能权力清单，规范权力责任体系，构建现代社会组织法人治理结构。三是科学成立相关内设工作机构，如会员发展与维权部、外联与服务部，专职行使相应的业务职能，构建功能完善、运转协调的组织结构。四是适时成立各种专业机构，如专家委员会、规划委员会，吸纳行业专家担任顾问，充分发挥专业化优势，提高行业管理能力。五是抓紧研究制定行业协会商会分支机构成立和管理办法，妥善处置分支机构的存废和发展问题。

（三）理顺治理关系，优化运行机制

研究制定“一业多会”登记成立的指导性文件，为行业协会商会营造优势互补的错位发展格局，鼓励企业自由入会，提高行业协会商会的代表性。科学定位行业协会商会与会员之间的关系，全面推行票决制度，保障理事单位和一般会员单位知情权、参与权和监督权。探索建立独立董事制度、会长轮值制度、信息披露制度、重大事项报告制度、法定代表人定期述职制度，通过程序透明、行为透明以及结果公开，完善会员大会的决策权，规范理事会的执行权，赋予监事会广泛的监控和纠举权，从而构建和完善权责明确、运转协调、制衡有效的现代社会组织运行机制。

（四）提高治理能力，夯实自治基础

落实秘书长专职制度和法定代表人制度，提高行业协会商会负责人的专业性和稳定性。研究制定行业协会商会能力建设提升计划，分类、分批、分期对行业协会商会负责人进行培训，全面提高行业协会商会负责人的管理和服务能力。加强对行业协会商会专（兼）职工作人员的培训力度，通过现场授课、实地考察、参观交流等多种形式，提高行业协会商会人才队伍的综合素质和工作能力。探索建立行业协会商会联合会（总会）等枢纽型社会组织，搭建行业协会商会之间沟通交流的机制和平台，促进“会会”之间相互学习，提高创新能力。 引入第三方力量，为行业协会商会重大决策和日常运转提供智力支持，提升行业协会商会在服务社会和行业自律等方面的治理能力。研究制定行业协会商会“走出去”战略，参与国际行业产业发展标准的制定，协助国内行业企业参与国际竞争，提升国际合作治理能力。

（五）落实治理保障，规范日常管理

一是在内部治理的运行保障方面，加大政府购买行业协会商会服务的力度，并配套制定税收、人才等系列优惠政策。研究制定企业和个人向行业协会商会捐赠管理办法，鼓励并规范捐赠行为。引入企业人力资源管理制度，制定并完善行业协会商会人才队伍的规划、招聘、管理、评估、奖惩等工作，保障员工的合法权益。二是在内部治理的日常管理方面，研究编写《行业协会商会日常管理手册》，作为章程的有效补充，完善财务制度、信息公开、奖惩激励、外事管理、保密规定、文印用章等日常管理制度。三是建立并完善诚信自律制度，推行行规行约，制定行业职业道德准则，建立社会评价、失信惩戒和“黑名单”等行业信用管理制度，规范行业协会商会及其从业人员的职业行为。 

（来源：行政管理改革）

（倪咸林，民政部政策研究中心副研究员，清华大学博士后。）