近30年廉洁政府研究综述与展望

建设廉洁政府是我国政府工作中矢志不渝的目标，是社会主义制度的鲜明特征，也是广大社会公众对政府工作的最大诉求。近年来，尤其是进入新世纪、新阶段以来，理论界围绕廉洁政府议题展开了持续的分析与讨论，积累了相当多的研究成果。总的来看，廉洁政府研究具有明显的理论需要与实践导向，如何使理论研究与政策实践有效结合起来，从而推动理论发展与实践改善，是这一领域研究的关键。为此，有必要对近30年来国内学界关于廉洁政府的相关研究情况进行系统、客观的梳理和评估，以明确已有研究有哪些成果、处于何种水平，并为今后的理论研究和政策实践提供方向、依据和借鉴。

目前，关于廉洁政府理论研究文献的主要来源为报纸、期刊、图书、互联网等。廉洁政府研究属新领域、交叉学科，专门论述的图书尚不多见。本文选取1989年至2016年6月在学术期刊上公开发表的以廉洁政府、廉洁政治为主题的一些代表性文献，从廉洁政府研究概况、基础性研究、国际历史比较研究、实现路径等方面进行综述，并对已有研究成果做了评估，对未来研究方向进行展望。

一、廉洁政府研究概况

在中国知网检索1989年1月至2016年6月期间廉洁政府理论研究文献，共检索以“廉洁政府”“廉洁政治”为篇名的文章分别为380篇、318篇，计698篇。依据学界关注热度和研究主题等，可将廉洁政府研究大致分3个阶段。

一是，1989年至2002年（党的十四大、十五大期间）是廉洁政府研究的起步阶段。这一时期，社会主义市场经济体制逐步确立，但各种适应社会主义市场经济的法规制度建设还不完善，利益交换等一些不良社会风气侵入社会肌体。政府在发展经济中治理腐败的经验不多，监管体制不健全，廉洁之风开始衰减，腐败状况经历了由改革开放之初不太严重到20世纪90年代中期和后期比较严重的变化。理论界对反腐败的深入研究不多。从数量上看，发表的廉洁政府、廉洁政治为篇名的文章较少，仅23篇。主要从廉洁政府基础理论、历史进程、廉洁环境、干部人事制度改革等方面论述。[1]总之，廉洁政府基础理论研究初步发展，发表的文章数量总体较少、内容覆盖面较窄。

二是，2002年1月至2012年10月（党的十六大、十七大期间）为廉洁政府研究拓展期，研究逐步向理论、实践层面拓展。这一阶段，社会主义市场经济体制逐步深化，腐败现象在一些关键领域和环节依然多发、频发，严重影响了党的执政地位的巩固和党在人民中的良好形象。党中央将防治腐败寓于改革开放和经济建设之中，进一步提高反腐倡廉建设科学化水平，提出了一系列反腐倡廉建设的新思路、新观点和新举措。加强廉政文化建设，探索形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控体系。

理论界对廉洁政府研究的关注度增加。以廉洁政府、廉洁政治为篇名的文章190余篇，主要聚焦于廉洁政府建设的意义、重点内容等。廉洁政府是政治建设的应有之义和必要条件，是维护社会公正的重要途径，[2]体现在公职人员选用、公权力制衡与监督等方面；[3]实践方面，关注廉政风险管理，服务型政府与廉洁政府建设的关系，[4]政府信息公开与电子政务建设，[5]网络政治参与与廉洁政府机制建设[6]等。此外，对西方国家廉洁政府建设案例做比较研究，比如，对瑞士公民参与助推廉洁政府建设，[7]北欧廉洁政府的经验启示[8]等方面做了研究，探索廉洁政府建设的具体路径、措施。总之，廉洁政府建设研究从基础理论向实践探索转变。

三是，2012年10月（党的十八大)至今是廉洁政府研究的深化期。反腐败工作的长期性、复杂性和艰巨性特点，党和政府对澄清吏治、建设清明政治、营造风清气正的社会环境的决心和实践，使廉洁政府建设的社会关注度升温，廉洁政府理论研究迎来新契机。有关廉洁政府研究的文章数量激增，2012年10月至2016年6月，仅三年多时间，以廉洁政府、廉洁政治为篇名的研究文章达490余篇，超过前23年关于廉洁政府理论研究成果的一倍多，占已有廉洁政府理论文献的70%以上。廉洁政府研究向广度、深度拓展，研究范围向行政管理、社会管理等领域延伸，涵盖基础理论、实践探索方面。 研究内容涉及：第一，廉洁政府建设的制约因素及实现路径研究，包括行政权力配置、管理、控制、监督等。第二，廉洁政府建设的成效评价。探讨与财政预算管理、法规制度建设、廉洁政府绩效评价要素、廉洁社会文化环境等关系。第三，比较研究方面重视国（境）外廉洁政府建设的实践案例和经验等文章。比如，对新加坡等廉洁政府建设的经验与启示研究。

二、廉洁政府基础性研究

廉洁政府基础性研究包括一般理论研究、廉洁政府内涵和意义、廉洁政府建设面临突出挑战及存在问题以及廉洁政府建设的历史、国际比较等研究。

（一）廉洁政府的基础理论研究

廉洁政府基础理论主要有善治理论、国家廉政体系理论等。现代社会，政府如何在国家治理中发挥有效作用？美国政府治理与改革问题专家B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中指出，在向现代社会发展的转型期，如果没有公众的积极参与，政府难以使其行动合法化。同样，廉洁政府建设需要社会公众的支持参与。善治理论最初产生于西方福利国家。[10]治理是指在一定范围内运用权威维持公共秩序，以增进公共利益的一种管理方式，最终目标是使公共利益最大化的社会管理过程。要达到治理的最佳状态（善治）必须实现善政。善政就是廉洁政府。一般而言，善政由法治、廉官、高效、良好公共服务等要素构成，善政是通往善治的必由之路。

国家廉政体系理论由“透明国际”杰瑞米·波普提出，他把国家廉政体系分“目标系统、制度系统和价值系统”。[11]其中，目标系统包含“好生活质量、法治和可持续发展”要素，总目标是实现廉洁。制度系统由立法、行政、司法、审计、反腐败和监督、公务员系统、媒体、私人部门、国际社会等构成，属广义的政府机关。国家廉政体系的价值系统是“正直诚实、公正廉洁、法治和勤俭”，是建立制度系统和目标系统的基石。国家廉政体系理论对国内廉洁政府理论研究影响深远。总之，治理理论、廉政体系理论等都强调多元主体参与社会治理，政策制定体现公共利益、保障群众权利，这也是现代政府治理、廉洁政府建设的基本原则。

（二）廉洁政府的内涵及意义

政府廉洁是执政合法性的重要支撑，世界各国把政府廉洁作为执政目标。中国共产党在革命、建国、改革各个历史时期始终把建设廉洁政治、促进政府廉洁作为目标。廉洁政治有两个层面：狭义的廉洁政治即政府廉洁，指立法机关、行政机关和司法机关的廉洁状态。广义的廉洁政治即社会廉洁，包括权力部门的廉洁、企业的廉洁、事业单位及社会团体的廉洁。廉洁政府的本质是“政府权力主体不滥用公共权力侵害公利以谋取私利的一种社会关系”，包含“政府权力主体、不滥用公共权力、维护与实现公利、社会关系”要素。[12]体现为“政府官员廉洁奉公，法人单位奉公守法，公共权力和公共资源的获取和运用合法且无私，司法、执法公正无私，法律、政策无私为民”方面。[13]

建立廉洁政府是现代社会文明、政治文明、广大人民群众的期盼，是实现“中国梦”的重要基石。[14]廉洁政府建设通过“价值导向、精神激励、行为转化”等，减少腐败行为对经济社会发展造成的阻力和障碍，激发生产力效应。[15]廉洁政府建设对巩固党的执政根基、提升国家治理能力现代化、加强全社会思想道德建设、提升公众精神文化素养等具有理论和现实意义。

（三）廉洁政府建设存在的突出问题

毋庸讳言，当前廉洁政府建设中存在不容忽视的问题，突出表现在以下几个方面：

一是廉洁政府的法治体系尚不健全。“确保国家廉政体系发挥作用的核心规则不健全”，其功效发挥受到制约。[16]反腐败法规制度建设滞后表现为“立法内容分散，专项法规缺位；重大法规以党内规章为主，政府行政法规薄弱；关键性制度建设缓慢，如官员财产申报制度等历时多年尚未出台权威方案。”[17]反腐败体制不清晰，缺乏办案的权威性和独立性。反腐体制机构在横向上分别隶属于党、政、司法等不同系统，纵向上分别隶属于各级政府，导致反腐败的权威和人力资源过度分散，难以发挥规模效应与合力作用。民主权力授权机制建设不完善，政府官员选任以任命制等方式为主，执法队伍整体素养不高，因执法不当引起的社会群体性事件激增。[18]

二是政府行政成本运行过高问题突出。廉洁政府既包含政府公职人员个体廉洁，也包含政府整体廉洁，即节制行政开支，降低行政成本。行政成本包括政府机构的维持成本、决策成本和决策失误所造成的损失、组织实施和管理成本、寻租性腐败成本、政府负面形象的无形成本等。[19]当前行政运行成本过高亟需得到治理，“三公”经费（政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费）的使用、管理、改革成为社会关注热点。[20]

三是廉洁价值观社会认同度低。随着社会转型、体制转轨，市场经济有偿交换原则渗透到社会各个层面，封建意识对公众有深远的负面影响，“办事找关系，有钱好办事”等“潜规则”大行其道，而法治意识和廉洁文化缺乏合适的社会环境，公正、守法的廉洁价值观社会认同度较低。同时，由于政府制度供给、公民角色定位、公民与政府互动机制等不足，制约了公民参与廉洁政府建设。[21]

（四）廉洁政府建设的比较研究

从历史视角考察，廉洁政府研究主要聚焦于革命和建设、改革开放和党的十八大以来各重要节点。中央苏区时期，共产党确立了“真心真意为人民谋利益的宗旨”，苏区干部发扬艰苦奋斗，勤俭节约的光荣传统，以“第一等精神”投入工作，重视廉政制度建设等。[22]市场经济条件下，围绕深化行政体制改革目标，坚持教育、制度、监督并重，建设服务、责任、法治、廉洁政府。[23]十八大以来，国内廉洁政府建设呈现出一系列新特征，“赢得社会公众高度认同提升，政治生态环境明显改善。塑廉政，倡勤政，立制度，建文化，以科学制度引领廉洁文化，以廉洁文化巩固廉洁制度成果。”[24]

关于廉洁政府的国际比较研究成果有：一是，西方国家重视反腐败立法，设立专门反腐败机构。如英国、美国、日本等西方发达国家出台防止利益冲突法律。俄罗斯成立总统直属的反腐败委员会，实施电子政府计划。[25]二是，重视社会协同，构建多角度的监督机制。设有议会监督、司法监督、审计监督、内部监督、媒体监督、公众监督等监督体系。美国、日本、韩国等借助社会组织，致力于监督和促进政府廉洁奉公。[26]瑞士通过公民倡议、公民复决等公众参与方式监督和制约权力、构建透明政务。[27]西欧国家注重反腐败教育的策略方法，坚持预防与惩处结合。[28]三是，重视廉洁社会文化环境和廉洁制度体系建设。西方国家普遍建立了高质量的市场经济体制、健康的道德价值意识、完善的政府及其公务员行为规范、健全的民主程序和宪政结构。北欧国家建立了透明的政治与行政、严格的公务员管理、积极的国际合作、健康的公民文化道德体系和社会廉洁文化环境。[29]

三、廉洁政府实现路径研究

围绕如何建设廉洁政府，学者们研究涉及行政权力监督、行政行为公开透明、行政成本节制、行政人员廉洁等方面。[30]

（一）行政权力监督方面

廉洁政府的关键在于健全监督机制。“只要国家存在，就有公仆变为主人的可能。要防止工人阶级队伍中公仆官僚化的出现，有效的方法就是人民群众掌握监督罢免权。”[31]逐步完善行政权力监督体系，加快行政管理改革步伐，加强法规制度建设，织密制度的笼子，让制度成为带电的“高压线”。行政管理领域逐步建立起听证制度、政务公开制度、政府采购制度等，加强对行政权力的监督制约。

法无禁止即可为，法无授权即禁止。2012年以来，各级政府部门逐步推行权力清单、责任清单制度。权力清单明晰了权力运行流程，责任清单明确了政府权力来源的合法性、责任界限、责任认定等。权力清单制度目的是维护并保障公民的合法权利，给予公民行为更多自由。[32]中共十八届三中全会提出推行各级政府、各级部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。建立与权力情况相统一的责任清单，将权力的责任义务有机结合起来，真正实现权力清单还权于民的目标。

（二）行政行为公开透明方面

建设廉洁政府就要推行政务公开，增加行政权力运行的透明度。《政府信息公开条例》确立了主动公开和依申请公开制度，政府信息公开和豁免公开范围制度、发布制度、可分割提供制度等，保障了公众的知情权、参与权、监督权，体现了当代参与民主的要求。[33]政府信息公开与依法行政、群众监督、电子政务的有机结合，为实现政务公开的法制化、社会化、信息化，提供了制度保证。

“制度+科技”是有效防范腐败的措施之一。[34]互联网时代借助网络信息传播速度快、互动性强、传播信息源丰富、受众影响广泛等特点，促进廉洁政府建设。发挥电子政务源头防治腐败优势，改变传统权力运行方式，优化权力配置，全程监控权力运行，避免暗箱操作，实现政府廉洁、透明。网络政治参与可以“防止权力滥用、激发广大民众政治参与热情、制定最符合民意的廉政制度、提高决策的民主性与科学性”。[35]当前，国内网络政治参与实践中存在一些不足之处，必须从法律和道德层面加强网络管理，防止网络言论自由泛滥等，为公众网络政治参与提供良好的舆论环境。

（三）行政成本节制方面

节制行政成本是廉洁政府建设的必然要求和有效举措。行政成本节制主要涉及科学规划、压缩编制、严控预算等环节。完善公共财政体制，加强预算管理，强化预算的刚性约束，可以节制行政成本，对遏制腐败起到“釜底抽薪”的作用。通过人民代表大会集中预算，人大、财政部门共同编制预算，人大负责修改的权力运行，实现“财政预算流程再造”。[36]“三公”经费管理改革能有效节制行政成本，目前，重点建立经费使用监管制度、推行“公务卡”全覆盖、做好预算及经费使用公开工作。[37]公车改革的本质是规范公权力，主要从预算管理、支出透明化等角度探索改革路径。[38]

（四）行政人员廉洁方面

行政人员行为规范化是廉洁政府建设的有力保障。当前，从对行政人员行为约束方面着手，如探索推行官员财产公示制度，让权力运行在阳光下，提升政府公信力。制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性的特点。制定完善的行政人员财产公示制度是一项重要探索。如何设计财产公示制度？主要是“明确财产公示制度的公示主体与范围，厘清制度安排的边界与限度，通过财产公示制度的推行和实施，逐步建构公务员法治思维和法治精神”。[39]完善的公务员激励机制是实现行政人员管理的另一项重要制度安排，体现了对人性尊重和人格中“善”的利用和“恶”的规避。西方国家的实践表明，建立行政人员廉洁期权制度能进一步促进反腐败制度体系的严密。[40]从政道德教育、“官德”教育是促进行政人员自我约束、自我净化、廉洁自律的重要途径。坚持“德”“法”并举，积极营造廉洁健康的政治生态环境。

四、廉洁政府研究的评估与展望

回顾近30年国内廉洁政府建设研究发展历程，可以看出，廉洁政府研究工作的积极意义十分明显。廉洁政府研究为公权力制约和反腐败实践提供了理论指导，经济社会发展需要廉洁政府研究跟进。廉洁政府研究有助于提升政府公信力，塑造良好社会形象。廉洁是政府公信力的基石，新一届中央政府上任伊始就把“持续发展经济，不断改善民生，促进社会公正”确定为重点任务，着力建设创新政府、廉洁政府、法治政府。国内反腐倡廉实践向纵深推进，依法反腐，把权力关进制度笼子里，重拳反腐，重典治吏取得阶段性成效。不敢腐的氛围总体形成，不能腐的制度体系逐步完善，不想腐的思想认识和社会氛围工作正在深化。这一过程中，亟需廉洁政府研究成果作为推动实践发展的行动指南和助推器。

客观地评价廉洁政府研究，廉洁政府研究中仍然存在一些亟需解决的问题。

首先，缺乏系统性。各级政府、社会公众对廉洁政府研究的关注度高，但中国特色社会主义的廉洁政府理论体系尚未形成。国内廉洁政府理论主要源自西方民主国家的理论和实践、我国历史中吏治建设的经验教训。在吸收借鉴古今中外廉政建设优秀经验的过程中，要立足时代特点、基本国情，坚持古为今用、洋为中用，去粗取精、去伪存真，推动廉洁政府理论研究和实践探索。因此，关注廉洁政府建设现实发展，构建中国廉洁政府理论体系成为学界和社会实践的共同需要。

其次，缺乏创新性。国内理论界关注廉洁政府历史经验、国际比较研究，虽取得了一些成果，但多是对已有经验的总结，创新性不足。在新媒体时代背景下，如何加强廉洁政府建设值得深入研究探讨。比如，网络媒体应用与廉洁政府建设方面的研究，关于互联网+、大数据、云计算等新媒体技术运用与廉洁政府建设的关系等方面研究明显滞后。

再次，缺乏实证性。廉洁政治理论研究中对实证性、调查性研究重视不够，导致研究成果质量不高，数量偏少，针对性不强，理论研究成果的影响力、实用性滞后于实践需要。比如，对廉洁城市建设的具体研究中，各地的实践探索积极性高，但由于廉洁城市建设探索的风险性、地区间信息的相对封闭性等因素，实用性的理论研究成果较少。

当前，国内廉洁政府研究要做好以下方面工作。

一是，加强廉洁政府研究系统性。结合我国反腐倡廉和廉洁政府建设的实际，从政治体制改革、公共权力监督、反腐败制度建设等层面开展研究，加快中国特色的廉洁政府理论体系构建，形成科学有效、系统完备的廉洁政府建设理论体系。总体来看，人类反腐败可依靠的要素主要是两个：人和制度。从现实情况来看，主要有权力反腐、制度反腐两种模式。当前重点加强廉洁政府建设的顶层设计，主要是加强对制度反腐的理论研究，完善反腐败法规制度，建设法治政府、透明政府。简政放权，改革行政审批制度，厘清政府和市场的关系，从源头上切断权力寻租的机会。完善政务信息透明制度，满足公民的知情权，充分行使监督权，提高政府公信力。

二是，提高廉洁政府研究创新性。探索完善公权力监督的方法和途径，以网络廉洁政府、政务公开、电子政府、廉政法规制度建设、廉政教育研究等作为廉洁政府研究的突破口。重点聚焦行政权力、行政行为、行政成本和行政人员等方面。研究新媒体时代加快政务信息公开、人事制度改革、行政成本节制、财政预算公开、行政效能提升等。吸收人类社会一切文明成果，积极营造健康向上的廉洁社会文化环境，弘扬传统文化中优秀因子，加强新时期廉洁政府研究的国际交流与合作，为廉洁政府建设提供有力的思想保障和文化支撑。

三是，增强廉洁政府研究实证性。战胜腐败、实现廉洁，遏制腐败蔓延具有特殊的复杂性和风险性，难以有现成的道路和答案，以廉洁城市建设为路径进行廉洁政府改革试验是一条重要的途径。目前，国内部分省市如珠海横琴、深圳前海、佛山等城市的几个经济功能区试点推行廉洁城市建设正有序推开。其中，横琴“廉洁岛”建设试验具有战略性、综合性、系统性。[41]通过在国内一些地方开展廉洁城市建设试验，积极探索廉洁政府建设实现路径，以再造新加坡、中国香港等廉洁政府的奇迹。再经过持续实践探索和经验总结，将成功反腐败经验、模式推向全国，最终实现全面战胜腐败、建设廉洁政治的目标。 

（来源：行政管理改革）

（李广栋，国家行政学院政治学教研部博士后，北京市怀柔区行政学院教师，法学博士；孙晓莉，国家行政学院政治学教研部副主任、教授。）