党规国法既非对立，也不可混淆

■ 依规治党要在党的领导下，依法治国也要在党的领导下。正是因为有了党的领导，才使得“两依”有了一致性。反过来，如果说没有一致性，那么党的领导就不是统一的而是分裂的，不是顺畅的而是阻抗的。这样一来，势必会削弱党的领导，甚至会否定和取消党的领导

■ 依规治党所运用的党内法规严于国家法律。这个“严”，既体现在党的各种规章制度内容上，也体现在要求党员更加模范遵守国家法律上。依法治国所运用的国家法律高于党内法规。在现代法治国家，法律具有基础性作用，全体公民必须遵守法律规定，不允许存在有法外特权的特殊党员

■ 有些党员干部犯罪后因党纪处分逃避了法律制裁，或者得到较轻的法律处理，这不仅削弱法律威严，还损害了党在人民群众中的形象。新形势下，有必要进行清理协调的工作，做到纪法分开。凡是应由法律作出规定和应由法律处理的，党内法规和组织就不应作出规定，更不要越俎代庖

“依规治党”和“依法治国”（本文简称“两依”），是中国共产党提出的“治党”和“治国”的基本指向和基本方略。“两依”并非各行其道、毫不相干，甚至将它们视作对立对抗的关系，误以为依规治党势必影响依法治国，依法治国又何须依规治党。在当前新形势下，认识清楚和妥善处理“两依”之间的关系，尤显迫切，至关重要。

一、依规治党和依法治国的一致

在当代中国，为了保持党的先进性纯洁性，提高党的领导能力和执政能力，需要依规治党；为了构建和谐社会、建设社会主义法治国家，需要依法治国。但是，“两依”并不是独行独处、彼此毫不交集，而是有着内在密切的、根本一致的关系。

“两依”体现领导力量的一致。依规治党要在党的领导下，依法治国也要在党的领导下。正是因为有了党的领导，才使得“两依”有了一致性。反过来，如果说没有一致性，那么党的领导就不是统一的而是分裂的，不是顺畅的而是阻抗的。这样一来，势必会削弱党的领导，甚至会否定和取消党的领导。

“两依”体现党规、国法的一致。依规治党的“规”和依法治国的“法”，从根本上说，都是从人民利益出发而制定的，都服务于推进中国特色社会主义的伟大事业。党领导制定的党内法规，在调整党内关系、规范党内生活方面，为党组织和党员提供行为准则和遵循；党又领导人民制定宪法和法律，在调整社会关系、规范社会秩序方面，为公民、法人和其他组织提供活动依据。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。

正因为这样，党的十八届四中全会阐明：中国特色社会主义法治体系包含完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。这意味着，中国特色社会主义法治体系由国家法律体系和党内法规体系构成。

“两依”体现治党、治国的一致。治党的目的是为了能够更好地治国。依规治党在要求全体党员干部遵守党内法规的同时，必然要求党的组织和党员干部在宪法和法律范围内活动，切实领会法治精神，提高法治思维水平和能力，带头遵守法律，带头依法办事。

邓小平同志指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”以往的经验和教训告诉我们，如果党内法规执行得好，法律法规就能得到更好遵守，法制建设就能顺利推进；如果党内法规执行不好，法律法规的权威也树立不起来，依法治国就无法实现。中国共产党只有通过治党，才能进一步实现治国；治国只有立足于治党，才能得到有力保障。

二、依规治党和依法治国的区别

“两依”既有一致的关系，也有明显的区别。它们的区别主要在于以下四个方面。

第一，“两依”中的“党规”和“国法”的制定主体是不同的。“党规”，即党内法规，或称党规党纪、党规党法，是由党的组织来制定的，《中国共产党党内法规制定条例》指出，党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。党内法规是用来管理党内事务和党的建设的。而国家法律通常指国家在宪法和法律授权情形下，由权力机关依据权限和程序制定出来。我国《立法法》规定，“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”由此可知，《立法法》所指的法规都是国家法律。党规与国法虽然都涉及“规”和“法”的公共性、规范性问题，却是两个不同的概念。

第二，“两依”的适用范围不同。依规治党是针对着中国共产党的8800多万党员和440多万个党组织而言的，依规治党对党员和党组织以外的人员是没有适用性的。而依法治国面对的是近14亿的中国公民和国家组织、政党组织、社会组织的，这其中也包含中国共产党党员和党组织在内，因为党员同时也具有公民的身份，党组织也要受到法律的管辖，如果党员和党组织触犯了国家法律，就也要受到国家法律的处置。

第三，“两依”的功能作用不同。依据《中国共产党党内监督条例》第四十条规定：“各级党委、纪委应当按照本条例规定切实履行监督职责，发挥监督作用”的规定，依规治党保证其运行实施的是各级党委和纪委，而对党员的惩处根据《中国共产党纪律处分条例》的规定仅限于警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种，是基于党员的政治身份做出的，不涉及党员的公民权利。政党是以共同政治理想、信念、信仰为纽带而组成的政治集合体，由信仰而结合，因信仰而分离。因此，政党对于一个已经失去本党信仰的人，最大的惩罚就是开除出党。法律是国家的全体公民和组织都要遵循的行为规范体系，对于犯罪、违法、侵权等行为，依法治国所运用的法律会施以不同的惩罚方式，以维护和稳定社会秩序。法律的惩罚是有形的，可以限制人身自由、剥夺财产、剥夺政治权利，甚至最严重的予以判处死刑剥夺生命，这是党规和其他任何社会规范都不具有的法律权力。

第四，“两依”的要求标准不同。依规治党所运用的党内法规严于国家法律，这个“严”，是由中国共产党的先锋队性质决定的。之所以“严”，是因为共产党员为普通人民群众中的先进分子，党规党纪对党员的要求自然要比国家法律对普通公民的要求来的更严，既体现在党的各种具体规章制度的内容上，也体现在要求党员更加模范地遵守国家法律。党规严于国法，指的是党规对党的组织和党员的要求比一般群众更加严格，而非指的是对违犯国家法律的党员和非党员在定罪量刑上的不一致。依法治国所运用的国家法律则高于党内法规，这个“高”，指国家法律是所有人和组织的行为规则。作为国家根本大法的宪法是一切法律制度的根基，党内法规和其他的国家法律一样，都必须遵守宪法，坚持和贯彻宪法确立的基本原则，同时，党内法规不能与国家法律相冲突，二者必须是统一的。在现代法治国家，法律对于整个国家而言具有基础性作用，全体公民必须要遵守法律规定，党员也是国家公民，也不能突破法律划出的底线，不允许存在有法外特权的特殊党员。

由上可见，依规治党和依法治国有着明显的区别，绝不能把党内法规和国家法律相混淆，更不能以党内法规代替国家法律。

三、依规治党和依法治国的协调

对依规治党和依法治国进行协调，是基于“两依”的一致性和区别性。换言之，由于一致性和区别性的存在，需要进行疏通衔接，使“两依”之间保持张力和协调性。

从“两依”的一致性来看，有必要发挥党内法规和国家法律各自的优势，真正形成互补互利的效应。为此，党的十八届四中全会《决定》提出，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。党内法规与国家法律的衔接和协调，是依规治党和依法治国的内在要求。两者的衔接与协调，不仅指党内法规和国家法律不相冲突，更是要求合作共赢。例如，中国共产党由于是国家的领导力量，直接行使一定的国家公权力，如党管干部、党管意识形态等，由于党规与国法都要调整这方面的关系，而国法就这些方面的立法滞后时，或国法就这些方面的立法条件尚不成熟时，就可以也应该先制定党规。要发挥党内法规制度较之于国家法律法规更加及时、更加灵活、针对性更强的优势，把国家法律法规不便于作出规定的问题及时以党内法规制度的形式做出严格的纪律规定。党规实行一段时间后，当国法立法条件成熟时，则应及时将这方面的党规转化为国法。为此，要保障党规与国法二者的衔接和协调，党内法规工作机构与国家立法机构应保持经常的联系和沟通，建立定期情况通报和协商沟通机制。

从“两依”的区别性来看，党内法规制度和国家法律法规在不同领域发挥作用，两者不可相互替代。为此，必须坚持依规治党和依法治国各自的适用范围。但现在的问题是，存在纪法不分、以纪代法的情况。例如，党内对领导干部个人重大事项报告包括财产申报的规定，虽然对不实申报有处分的威慑，但自身缺乏检查监督的程序标准，而且这种核查必然牵涉到对有关金融、房产等部门的合作，把它作为一项国家法律规定更有合理性。又如，党内法规的处理是一种党内处分，而违反国家法律则要受到法律制裁，既不能用国家制裁替代党内处分，也不能以党内处分替代或减轻法律制裁。后一种现象在现阶段多少存在着，有的党员领导干部犯罪后因党纪处分逃避了法律制裁，或者得到较轻的法律处理，不能体现法律的公平原则，既损害了党在人民群众中的形象，也损害了法律的威严。这就有必要进行清理协调的工作，切实做到纪法分开，今后凡是应由法律做出规定和应由法律处理的，党内法规就不再做出规定，也绝不越俎代庖，例如让党的纪检部门充当国家的司法机关。协调清理党规和国法交叉重叠的工作，将要持续地长期地进行。

对依规治党和依法治国进行协调，就是要实现党内法规同国家法律的衔接和协调。做好这项工作，必须坚持以党章和宪法为基本遵循。党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《中国共产党党内法规制定条例》也规定，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”的原则。宪法明确规定必须坚持党的领导。我们要将这些原则贯彻到党内立规实践中去，保证党内法规体现党章和宪法的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一。具体地说，做好党内法规同国家法律的衔接和协调，主要包含以下五个方面工作：一是党内法规制度建设是依法治国的重要组成部分，既要在党内法规“立法”项目的规划上与国家法制建设的总体目标和具体安排相配套，又要在内容上与国家相关法律规范相协调；二是发挥党内法规制度较之国家法律法规更加及时、更加灵活、针对性更强的优势，把国家法律法规不便于作出规定的问题及时以党内法规制度的形式做出严格的纪律规定；三是有些内容可能直接由国家法律法规来规定，执行的效果更好，就不要什么事情都由党内法规来规定；四是对已经有法律法规规定的内容和事项，党内法规制度的规定就不必重复；五是对党内法规制度的执行情况进行经验总结，并适时将经过实践检验、适应形势发展的党内法规制度转化为国家法律法规，以增强其约束力和强制力。

（作者为国家行政学院一级教授）

载《解放日报》2016年10月25日