G20机制的发展历程与前景展望

　　【摘要】自2008年峰会以来，G20机制实现了三个方面的完善：议题和议程设置不断拓展；会议机制不断丰富；外围机制的建立增强了G20的代表性和合法性。就G20机制而言，其灵活性、综合性和纽带性特征最为突出。G20机制的发展面临外部和内部的双重因素挑战，但是对G20机制的长远发展而言，保持治理的有效性与合作的平等性是G20机制能够保持其核心地位和活力的关键。

　　G20是一个典型的论坛机制，由领导人峰会、财金和协调人双轨道对话会议、部长会议、以及专业工作组和研究小组会议组成。与正式的国际组织相比，G20没有秘书处、国际雇员和专门的办公地点，这种非正式的国际机制特点赋予G20灵活性的同时，也带来落实效率的不确定性。尽管如此，G20机制依然是主导全球经济治理的核心平台，并受到国际社会的高度关注。

　　G20议程设置不断拓展，会议机制不断丰富

　　G20机制的建立可以追溯到1997年的亚洲金融危机。为了应对有可能蔓延的金融危机，在以美国为首的七国集团（G7）主导下，1998年的国际货币基金组织（IMF）年会期间，由G7成员、中国和印尼等新兴市场国家、韩国和澳大利亚等非G7发达国家共22个成员国的财长和央行行长召开了对话会议。随后在1999年再次召开了2次类似的对话会议，奠定了G20财长和央行行长会议的雏形。在这期间，G7就G20机制的成员构成、议题设置、会议安排、与布雷顿森林体系相关组织的关系等进行了讨论，并最终选择了由成员国担任轮值主席，不设立秘书处的非正式机制安排。

　　1999年12月15日在德国柏林召开了首届G20财长和央行行长会议，参与会议的成员为20个，包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、中国、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英国、美国和欧盟。这样的一份最终成员名单主要考虑了成员国在世界经济中的地位和影响力，以及作为一个会议协调机制的最大容量考虑。

　　2008年的全球金融危机推动G20财长和央行行长会议升级为领导人峰会。与1997年金融危机不同，2008年的金融危机爆发在世界经济中心美国，为了遏制危机恶化和蔓延，美国、法国和英国共同提议升级G20对话级别至领导人峰会，以更好应对这场历史罕见的金融危机。实际上，升级G20财长和央行行长会议的倡议早在2004年至2005年期间，时任加拿大总理保罗·马丁就提出过创建G20首脑峰会，他也因此被称为“G20之父”。会议级别的升级，标志着G20机制的重要性进一步提升，也预示着世界经济格局的实质性变革开始了。2009年的匹兹堡峰会明确了G20是协调全球经济事务的首要平台，尽管这个首要平台身份定位是自封的，但是由于其成员构成的重要性和在世界经济格局中的重要影响力，以及参会领导人的最高级别，决定了其在全球经济治理中不可替代的核心地位。

　　从2008年以来，G20机制实现了三个方面的完善：一是议题和议程设置不断拓展。G20峰会的议程和议题设置一直处于扩大的趋势，迄今为止已经囊括了金融、贸易、投资、发展、难民、气候变化、反腐败等几乎所有的全球经济治理议题。G20机制本身也从危机应对为主的机制，转型成为长效经济治理和短期危机应对兼备的机制。二是会议机制不断丰富，更多的部长级会议加入，相关的专业工作组得以建立。目前，G20的部长级会议机制有7个，包括央行行长和财长会议、劳工和就业部长会议、贸易部长会议、农业部长会议、发展问题部长会议、旅游部长会议和能源部长会议。G20的专业工作组有9个，包括国际金融架构工作组、投资与基础设施工作组、就业工作组、发展工作组、能源可持续工作组、反腐败工作组、增长框架工作组、普惠金融全球合作伙伴关系工作组和贸易工作组。此外，还有2个研究小组，分别是绿色金融研究小组和气候资金研究小组。三是外围机制的建立，增强了G20的合法性和代表性。迄今为止，G20已经先后建立了6个外围组织，分别是工商20峰会（B20）、智库20峰会（T20）、青年20峰会（Y20）、劳工20峰会（L20）、市民社会20峰会（C20）和妇女20峰会（W20）。这些外围组织的参与者不仅仅局限于G20成员方，具有非常广泛的代表性，也弥补了G20机制的合法性不足问题。

　　G20机制具有灵活性、综合性和纽带性特征

　　一是灵活性。G20机制的灵活性主要体现在两个方面：一是成员数量上的灵活性，与联合国相比，G20相对较少的成员数量更容易达成共识。并且G20成员在世界经济和政治格局中的重要影响力决定了其政治共识的国际影响力。二是G20论坛性质的灵活性，在G20层面达成的所有决议和共识都不具有强制约束力，G20的决议需要通过相关的国际组织、机构和成员国来执行和落实。正是因为这样的软约束力，G20在推进全球主要经济体之间达成政治共识方面具备了更多的空间和可能性。G20的灵活性和缺乏落实机制就像一个硬币的两面，对于G20执行力弱的批评可能忽略了在纷繁复杂的全球性问题和具体的应对政策及落实举措之间，需要有一个充分协调和沟通的平台，G20所发挥的作用正在于此。G20每届峰会都在不断凝聚和推进新的政治共识和意愿，并且在全球主要经济体之间建立了政策沟通和协调的通道，保持了政策的相对透明，这一点对于全球经济治理和风险管控至关重要。

　　二是综合性。G20虽然是协调全球经济事务的首要平台，但是其议程和议题所涵盖的政策领域已经超越了传统的经济领域，与经济发展相关的议题如气候变化、腐败、公共健康等都被纳入，G20机制的综合性特征日益明显。G20平台的综合性特征使得G20在提高政策协调一致性方面具备显著优势：首先，提高了不同经济政策领域之间的协调和保持政策的一致性的可能。G20平台对话包含了金融、增长、贸易、投资、气候、腐败和发展等领域广泛的议题，这些议题彼此关联并相互影响，统一到一个对话平台讨论有助于不同的政策部门之间的协调和相互沟通，考虑到各自领域的政策外溢效应，减少政策对冲和相互抵消。其次，为国家间的政策协调和一致性提供了更多沟通机会和可能。作为领导人峰会，G20平台提供了一个在全球主要经济之间保持对话和政策沟通的机会，减少了政策不透明，提高了成员国之间在宏观经济政策上的协调性和一致性。最后，在国际政策协调和国内政策落实之间建立了信息沟通渠道。G20领导人峰会的特性决定了领导人的政治承诺在国内政策落实方面的特殊影响力，G20具备推动成员国领导人对其业已达成的共识给予更多关注和重视的可能。2016年G20杭州峰会的主要成果之一是落实联合国2030可持续发展议程，G20能够在这样一份包含17个目标和169个具体目标的全球性议程落实上发挥引领性的作用，也再次证明了G20平台的综合性特征。

　　三是纽带性。G20作为协调全球经济事务的首要平台，已经成为全球经济治理网络的一个链接中心。G20的纽带性不仅体现在将全球主要经济体聚集在一起，而且也将联合国、世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织、经合组织和国际劳工组织等国际组织，以及部分非G20成员聚集在这一治理平台上。从2016年G20杭州峰会公布的参会名单来看，除了G20的二十个成员方以外，乍得总统代比、埃及总统塞西、哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫、老挝国家主席本扬、塞内加尔总统萨勒、新加坡总理李显龙、西班牙首相拉霍伊、泰国总理巴育等嘉宾国领导人，以及联合国秘书长潘基文、世界银行行长金墉、国际货币基金组织总裁拉加德、世界贸易组织总干事阿泽维多、国际劳工组织总干事莱德、金融稳定理事会主席卡尼、经济合作与发展组织秘书长古里亚等有关国际组织负责人与会。地区性的组织如非洲联盟、东盟、非洲发展新伙伴计划以及主要国际经济组织的代表参与G20峰会，增加了G20的代表性，也增强了G20在全球经济治理网络中的核心地位。经过十一届峰会，G20已经成为全球经济治理的政策协调、信息交流和共同行动的治理中心。

　　G20将长期面临短期危机应对和长期促增长双重任务的挑战

　　从1999年到2016年的十八年间，二十国集团不论在名义上，还是在实际中，都已经成为全球化的世界进行全球经济治理的中心。G20获得中心地位的原因，在加拿大学者约翰·J·柯顿教授看来，其首要原因在于接踵而至的危机，尤其是一系列的动荡。其次是其它传统的正式多边组织单凭自身力量无法满足全球治理的新需求，它们却能为G20治理提供越来越多的有力支持，其中最明显的例子就是IMF、G7和G8。在中国学者黄薇看来，相比其他全球经济治理平台，G20在危机应对、政策协调、改革规划、领导人督促方面依然具有其自身优势。G20也是现阶段唯一能够做到兼顾议事效率、效力和南北共同利益的全球性共治型经济治理平台。尽管G20在全球经济治理领域内的核心位置获得了广泛认同，但是就G20机制而言所面临的挑战却有增无减。除了长期以来G20一直面临的代表性和合法性质疑，以及G20的落实和执行能力欠缺之外，作为全球经济治理中心的G20正面临越来越多的外部和内部挑战。

　　就G20所面临的外部挑战而言，世界经济动荡有加剧的趋势。IMF在2016年7月19日最新一期世界经济展望预测报告中再次下调了世界经济增长预期。与2016年4 月预测数据相比， 7月的最新预测将2016年和2017年的增长预期均下调了0.1个百分点，分别降至 3.1%和 3.4%。2016至 2017 年的增长减缓集中在发达经济体，新兴市场经济增长表现的改善将被低收入经济体增长表现的恶化所抵消。就发达国家而言，复苏进程的不一致导致政策选择的分化，美联储的加息政策、日本的负利率政策和欧盟的宽松政策取向都在显示着一个日益分裂的发达世界。新兴市场国家遭受的经济波动在近两年内表现得尤为突出，受普遍低迷的世界经济、能源价格下跌和美国加息等因素影响，新兴市场国家的金融市场经历了巨幅波动，中国也不例外。同时，地缘政治和经济因素交叉影响，增加了全球经济治理的难度。此外，受危机和贫富分化的影响，反全球化和民粹主义浪潮有增强趋势，也在影响和挑战G20这一全球经济治理平台的应对能力。

　　就G20所面临的内部挑战而言，将长期面临短期危机应对和长期促增长双重任务的挑战。就G20的短期危机应对来看，2008-2010年是应对美国次贷危机及由此引发的全球性金融危机；2010年是应对欧债危机；2013年对新兴市场国家经济波动的关注，2015年是难民危机和恐怖袭击；2016年当前是英国脱欧的影响应对。可以看到G20并没有完成对上述危机的应对，而且所有危机性事件还在持续发酵，相互影响，构成了当前G20危机应对和治理的复杂局面。就长期促进增长而言，在货币政策和财政政策手段用尽之后，G20开始更多关注结构性改革和创新增长，但是其最终效果仍然有待观察。对于更为长远的发展议题，G20在中国作为主席国的努力下，在2016年制定了落实联合国2030可持续发展议程的集体行动计划。这份集体行动计划是G20发挥其领导力和展现榜样力量的集中体现，但是其后续的落实推进和成效评估同样给G20这一协调为主的机制带来新的挑战。

　　G20机制未来发展取决于G20机制本身的效率

　　从长远角度看，G20机制的未来发展将会怎样？这个问题的答案取决于G20机制本身的效率。G20机制的效率主要根植于两个方面，即治理的有效性与合作的平等性。相比而言，合法性并非G20机制发展的最大挑战，从根本上讲，G20的合法性并不主要在于成员数目和基于不同地区代表性国家的选择，而在于其治理全球经济的有效性。有效性是G20机制存在的首要根本，因为G20机制本身是因危机而生，是为解决问题而设立的，如果脱离了问题解决的能力和效果，G20机制本身的影响力也会逐步衰减。平等性对于G20机制的发展至关重要，这是G20机制能够保持其核心地位和活力的关键。相比于传统的全球经济治理机制G7，G20的优势在于其包括了新兴市场国家的参与，在发达国家成员和发展中国家成员之间开展平等对话和合作提供了前所未有的平台。保持平等对话与合作对于G20机制的存续至关重要，特别是在成员国政治文化和历史传统迥异的背景下，建设以平等原则为基础的共同价值和认同基础显得尤为关键。对于一个人类所共同拥有的全球社会而言，有效的全球治理只能建立在平等之上。

　　（作者为上海国际问题研究院世界经济研究所所长、研究员）

　　【参考文献】

　　①黄薇：《G20主导下的全球经济治理与中国的期待》，《国际经济合作》，2015年第6期。

　　②莫里·奥伯斯费尔德：《更复杂的局面：世界经济展望最新预测》，国际货币基金组织网站，2016年7月19日。