调整央地关系提高国家治理能力

从中国特色社会主义市场经济的实践来看，中央与地方事权划分是一个逐步推进、逐步法治化的过程。短期看，全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟，需要多项基础性改革相配合，需要国家治理能力有一个总的提升。

财政是国家治理的基础和重要支柱。合理划分中央与地方财政事权和支出责任，是政府有效提供公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度建设。近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），这既是对党的十八届三中全会提出建立事权和支出责任相适应制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法制化要求的落实，也是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

从财政事权和支出责任划分的改革历程看，改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从计划经济时期的统收统支到“分灶吃饭”“财政包干”等，再到符合市场经济内在要求的分税制的巨大变化，中央与地方政府之间的事权和支出责任划分逐渐明确。特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义市场经济制度下中央与地方事权和支出责任划分的体系框架。这个初步的体系框架，为推动市场经济的发展做出了应有的贡献。

20多年过去了，国家发生了很大的变化，分税制体制也需要不断完善。在新的形势下，政府财政事权和支出责任划分与国家治理现代化要求相比、与实现“两个一百年”奋斗目标相比，显示出一些不相适应的方面。一些本可由市场调节或社会承担的事务，财政包揽过多，一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，如社保、教育等，而一些宜由地方负责的事务，中央又介入过多；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下事权和支出责任划分还很不规范，适宜省直管县改革的制度安排没有落实到位。

中央与地方事权划分不仅涉及财政事权，而且还涉及立法、司法等广义公共服务部门，是大事权的概念。从中国特色社会主义市场经济的实践来看，中央与地方事权划分是一个逐步推进、逐步法治化的过程。短期上看，全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟，需要多项基础性改革相配合，需要国家治理能力有一个总的提升。《意见》从中央与地方的财政事权改革切入，是一个实事求是的设计。随着我国经济社会发展和财政收入规模扩大，政府提供基本公共服务的能力和保障水平不断提高，政府职能加快转变，中央和地方对财政事权划分要求越来越迫切，划分财政事权的条件已经初步具备。

从中央与地方财政事权改革切入，还可以为全面推进事权划分奠定基础和创造条件。财政事权是政府事权的重要组成部分，从合理划分财政事权切入中央与地方事权划分改革，符合我国改革特点和规律，抓住了提供基本公共服务这一政府核心职责，为全面推进事权划分改革积累经验。

《意见》遵循中央与地方事权划分的一般规律，努力构建中国特色社会主义市场经济制度下财政事权和支出责任划分模式。坚持财政事权由中央决定、坚持有利于健全社会主义市场经济体制、坚持法治化规范化道路、坚持积极稳妥统筹推进。这是立足我国经济社会发展阶段，坚持以中国特色社会主义政治经济学为指导，调整优化中央与地方关系，提高国家治理能力的积极探索。

从改革内容设计来看，体现了这样几个原则：一是确保中央权威和调控能力原则。我国是单一制国家，如果没有一个强大有力的中央政府，很多事情都会没有效率，面对突发问题就会力不从心，陷于被动。二是授权和激励原则。通过有效授权，合理确定地方财政事权，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。三是成本和效率原则。发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。

《意见》明确要求，省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，促进基本公共服务均等化等方面的职责。这为县域经济社会发展提供了有利的制度环境，特别是对新型城镇化发展和省直管县体制改革会起到比较大的促进作用。