重塑央地关系

继分税制改革之后最大规模和力度的央地财政关系调整即将拉开帷幕。

近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下文简称《意见》）。这标志着十八届三中全会以来确立的央地财政关系改革思路正式付诸实施，也意味着新一轮财税体制改革进入“啃硬骨头”的攻坚阶段。

《意见》被认为是“第一次比较系统地提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件”。它从七个方面明确了改革的主要内容，其中最为核心的是“一加一减”——适度加强中央财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权；同时，划定了到2020年逐步推进改革的时间表和路线图。

中国作为一个幅员辽阔、人口众多的大国，处理好中央和地方关系是治国理政的关键命题，也是一大难题。长久以来，我们始终未能彻底跳脱“一统就死、一放就乱”的不良循环。而“财政财政”，有“财”方有“政”，央地财政关系无疑是央地关系的“牛鼻子”；科学、合理、规范地划分央地政府间的事权和支出责任，则是理顺央地财政关系的前提和基础。可见，中央与地方财政事权和支出责任划分改革确是一项关乎国家治理全局的重要改革。

1994年实行的分税制改革，是改革开放以来央地财政关系的一次重大调整。改革借鉴成熟市场经济国家的做法，以财权与事权相结合为原则，按税种划分中央与地方收入，其后又经过数次微调，奠定了央地财政分配关系的基本格局。作为分税制改革的有机组成部分，还建立了政府间转移支付制度。

分税制改革的直接效果是，中央财政收入的数额及占财政总收入的比重迅速提高，在纾解中央财政困难的同时，显著增强了中央的宏观调控能力。改革更具历史性的意义在于，构建起与市场经济发展相适应的政府间分权型财政模式框架，初步实现了央地财政关系的规范化和制度化。

但分税制改革主要针对的是“财”（央地收入划分），基本没有触及“政”（事权和支出责任划分），因而存在一定的局限与缺陷，并且随着时间推移和形势变化，显现出某些负面效应。特别是由于财权和财力向中央集中，事权向地方和基层下沉，加剧了地方的收支矛盾，迫使地方政府要么严重依赖中央和上级政府的财政拨款和转移支付，衍生出“跑部钱进”等现象；要么热衷于开拓卖地、收费、发债等各种增收渠道，形成“土地财政”、“收费财政”以及地方债务风险等问题。

推进央地财政事权和支出责任划分改革，正是为了通过解决上述财权财力与事权的脱节、错配甚至倒挂，进一步理顺央地政府间财政关系，最终建立起合乎国家治理现代化要求的央地关系。

此次国务院的《意见》使用了以往少见的“财政事权”一词。虽然有学者从语义逻辑的角度出发，认为事权的划分和行使本就与经济能力息息相关，在“事权”之前加上“财政”显得冗余，但根据财政部发言人的解释，之所以强调“财政事权”，是为了同包括立法、司法等广义公共服务部门在内的“大事权”概念相区分；从财政事权划分入手进行改革，是为今后全面推进事权划分改革探路。这一解释有助于我们理解改革的现实路径和策略选择，当然也使我们对改革的远景目标有了更多认知和期待。

央地关系的调整与重塑是一盘大棋，财政事权和支出责任划分改革只是落下一枚棋子，未来改革的复杂和艰巨可想而知。

“在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”，这是我国宪法确定的处理央地关系须遵循的基本原则，也是经过近40年改革开放实践检验的重要经验。不能不承认，地方之间的相互竞争以及适度的央地博弈，在相当程度上是中国经济社会快速发展的动力之一。改革和调整央地关系，应当继续以有利于调动中央和地方“两个积极性”为取向，当前尤应考虑如何更加有效地调动地方的积极性。

另外有必要指出的是，所谓“事权”，实质是政府提供的公共服务。由全能政府向有限政府、由管理型政府向服务型政府的转变，从根本上决定着央地事权划分能否科学合理。因此，央地事权划分不只是中央与地方政府之间的分权，亦牵涉政府与社会、政府与市场的分权。《意见》对此多有提及，需要积极推动落实。

舆论还普遍注意到，《意见》提出要在2020年前“适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系”。实现央地关系法治化是学界多年来的呼吁，若能从财政关系着手，稳步推动这一进程，则对法治中国的建设利莫大焉。（来源：中国发展观察杂志）