如何推进农村转移人口的市民化问题

改革开放以来，我国农村大量劳动力向城镇转移，就业、打工、经商，带来的另一个问题，他们跟城镇社会，城市社会的关系该如何建构。

一、什么叫市民化？

市民化就是把非市民变化成市民的过程。那么大家都知道我们国家改革开放以前实施的是城乡二元体制。农村有农业户口，城镇有非农户口。不同户口的人享受的权益是不一样的。所以这里有个城乡二元体制的差别问题，那么这个差别问题改革开放以后得到一定的改革，但没得到彻底的改革。大家都知道我们现在城乡差别还是很大，差别不仅仅表现在收入上，还表现在公共服务，基础设施和社会参与等等方面。所以当大量的农村劳动力进入城市务工经商。他们就面对这些差别怎么办。按道理讲，他们进入了城市，为城市的建设作出了很大的贡献，理所当然他们应该跟其他城市居民即非农户口享受同等的待遇。但是事实上这个差距还没有消失，所以如何推进农村转移劳动力市民化这个问题就提到我们国家的面前。市民化就是要让进到城市的农村人口享受跟城市居民同等的基本的市民权利。那么背后内在的含义就是机会平等，也就是，不论是农村人还是城里人在城里发展应该享受同等的机会，让他们有同等发展参与和发展成果享受的机会。

二、当前转移劳动力在市民化上面临的问题和困境

为什么30多年来，大量人口进城没享受到这些基本的机会平等，那么没享受机会不平等，会带来什么问题？第一就是我们国家是经济发展，经济改革跟社会发展不同步的问题。我们国家30年多来一直执行的是以经济为中心的发展战略，那么在经济体制改革方面走的比社会体制改革方面快，农民进城能够自由的选择就业机会，但是社会体制改革远远滞后于经济体制改革。所谓社会体制就是指社会政策权利方面的有关规定，比如社会保障，教育，医疗服务，住房保障等等。这种体制现在还是城乡分割的，虽然农村户口的人进城工作了那么长时间，但是实际上他们一直没有得到这么一个待遇和权利。最近10多年，国家在这方面做出了一些努力，首先把农村进城流动人口当做城市国家现代化的必然规律，肯定了他们对城市和国家发展的贡献，同时也调整了一些社会政策，比如教育政策，中央在教育政策上已经提出来“两为主”政策。什么是“两为主”政策，主要是指流动子女人口在城市享受流入地入学，以流入地政府提供教育为主，以公办学校吸纳流动人口子女教育为主的两为主政策。按道理这个政策是相当好的，但实际上在实施和贯彻当中，因为我们国家的教育财政体制是以地方教育财政为主的体制，所以各地都在给外来流动人口子女教育方面都会采取一种保守的做法，也就说他尽可能少的承担流动人口子女教育的财政负担问题。这是一个中央政策和地方政策的一些差异，特别是财政体制改革没有跟上人口流动这个方面的问题，更多的是我们的流动人口的管理更多的是给予户口制度基础上的一种社会管理制度。没有把人口的流动作为一个基本的管理基础来建立一个开放的和公平的体制。第二个问题就是现在我们国家有600多个城市，不同城市规模不一样，那么就会影响我们国家对推进城镇化中面临的一个挑战，特别是超大城市，一个500万以上人口的超大城市，它现在面临的一个人口压力，比如通常说的一线城市，北、上、广、深圳等等一线城市，他们常住人口规模已经达到了1000万以上，甚至2000万以上，他们面临一个怎么来疏解流动人口的问题。实际上这个问题在我看来是个伪问题。如果我们的社会体制改革，户籍制度实现全面和彻底改革的话，全部放开的话，人口的转移、人口的流动会随着市场机会、社会发展，经济发展的机会而做相应的调整，不会把所有的压力都转到超大城市。另外，我们国家的公共资源的配置应该更均衡地在不同城市之间和城乡之间进行相应的调整，实现均等化，一体化，那么就能够缓解超大城市的人口压力。目前的情况并不是这样。实际上我们现在因为超大城市的人口压力，超大城市对外开放，对于农村人口的吸纳的政策非常保守，还是以控制，限制，甚至以各种方式把流动人口区赶走这种方式来管理城市社会。但实际上大家都知道现在流动人口的流动，用这种方式来管理是很难管理的，效果并不明显。我们可以看到现在流动人口的分布跟我们整个国家的城市化管理是不一致的。基于我的研究，地市级以上的城市有288个，288个城市中流动人口净流入的城市有110个，其中60-70%的流动人口在一线500万以上的16个超大城市，也就说这500万人口的超大城市吸纳了大部分的流动人口，但是我们现在的政策是超大城市的市民化步伐是非常慢的，是严格控制的，所以会造成很大的问题，这些流动人口虽然进了这些超大城市，但是他们在享受基本市民权利上遭遇了非常大的困难，比如子女教育问题，社会保障问题，住房保障问题，等等，他们享受不到基本的市民待遇，这是一个很大的困境。那么我们国家现在采取一种政策，放开中小城市，放开小城镇，实现就地城镇化。实际上流动人口是根据市场的机会，经济的发达水平，根据公共服务的程度来决定他们的流动的。往往是中小城市、小城镇明显不如超大城市，所以导致我们现在流动人口一方面集中在超大城市，另一方面超大城市很难放开他的户口制度以及相关的政策，所以陷入一个自我困境，带来了很多流动人口市民化的问题。另一个问题，流动人口问题不仅是牵涉到城市问题，也牵涉到我们国家的整体发展，特别是农村问题，这样就出现一些很大的问题，第一就是留守问题。我们经常说农村有留守儿童，留守老人，留守妇女，那么留守问题会带来农村相应的很多功能问题。比如留守儿童家庭教育问题，我们知道学校教育跟家庭教育问题是同等重要的，而且在很大程度上，家长如果不在的话会影响孩子在学校的教育情况。还有就是留守老人，现在实际上我们可以看到农村的老龄化程度比城市还要高，因为主要是大量的青少年外出务工，他们的养老问题，他们的心理危机问题，他们的精神问题等等都是实实在在存在的问题。最近，留守老人的自杀问题引起了社会的极大关注。另一个问题，大量的农村壮劳力，农村的精英都外出了，三农问题就成了一个很难解决的问题。因为大家都知道，三农，即农民富裕，农村发展，农业发达，美丽乡村建设，新农村建设都需要一些壮劳力，能干的劳力，他们都外出了，谁了建设农村、发展农业？第三个问题我感觉到就是说有不少流动人口，转移人口都是年轻的农村人口，他们就回归不了农村，很多在城市生活，他们找不到工作也愿意在城市生活，这就带来了城市贫困问题。也就是把农村的贫困转移到了城市，这样对城市发展也是不利的，这是我们国家当前农村转移劳动力市民化面临的一些问题和困境。

三、建议

1、推进全国范围的社会保障社会城乡一体化

推进市民化是城市化战略的很重要的内容。国家也非常重视，现在把城镇化作为发展战略来看待。我们从新闻，从实际调查当中也看到一些情况，有些地方为了人为地提高城市化水平，对农村转移劳动力采取一个强制的城镇化，实际上这种做法是很不适宜的。城镇化是要根据城市社会发展规律来进行，不应该是强制的，而应该由农村劳动力自主地来选择他们该不该城镇化，但是现在这个情况，一方面是城市的市民化机会没有给，另外一方面是有的地方采取强制的市民化，农民有很多不愿意，那么这里产生了很多吊诡的社会现象。那么如何推进劳动力转移的市民化，一个重要关键点，我觉得应该是进行城乡综合改革。综合改革非常重要，城乡综合改革是创造社会机会、市场机会，让城乡居民都享受同等的社会机会。第一项，要推进社会保障，社会政策的城乡一体化，最近国家也在推城乡养老和医疗保险一体化，那么现在这个一体化是什么状况呢？基本是在辖区内的一体化。也就是说在市域、县域之内的城乡一体化，没有上升到国家层面的城乡一体化。我觉得如果不解决全国层面的城乡一体化，只是有限范围的县域、市域的城乡一体化，这不足以适应这个农村劳动力转移市民化的要求。这个是非常重要的。而且有的地方，现在的社会保障区别化比较厉害，即使我们城乡居民养老、医疗保障一体化，但是呢在城市还存在着城镇职工社会保障跟机关单位社会保障，跟城镇居民社会保障之间的差距，这个差距又不消除，不一体化的话，那也会存在影响农村人口市民化，所以第一个我的建议就是应该推进全国范围的社会保障社会城乡一体化，这是非常重要的，这是最基本的国民权的保障。

2、推进全国范围内的城乡公共服务一体化

当前公共服务的资源配置是非常不均衡的。城市与城市之间不均衡，城乡之间不均衡，不同省区之间不均衡，所以这里容易造成很多问题。资源条件好的地方会吸引更多的人来，比如我们讲教育资源，今年高等教育指标的争议就是这一方面的体现。还有医疗资源的配置，这个差异是非常之大的，我们希望在不远的将来，国家要实现全国范围内的公共服务城乡一体化，这样就可以消除农村流动人口在流动过程中的一些服务上的差距、差异。

3、推进农村市场体制改革与创新

我们国家的改革首先从农村开始，但是，到现在农村的市场改革是滞后于城市的，农村现在还没有出现统一的跟城镇同等的房地产市场，土地市场，金融市场等等。所以我们可以看到不少农民进城，他想市民化，但是农村那一块财产难以兑现，房子卖不掉，因为农村不允许进行房子的市场买卖，土地的享受问题等等，这些就限制了转移人口在市民化过程中的能力问题，比如在城市，他要变成市民，他要买房子，仅仅靠他现有的工资收入，他不足以买房子，那么农村财产能变现，就能帮助他市民化，与此同时更能吸引更多农村热耨向城镇流动，反过来能够使农村变得更加有吸引力，吸引城市的各种资源，那么就会变得城乡共同繁荣的局面。当然，这里面可能会有人提出一些异议，怕大资本进农村掳掠农村的土地、房产，这里面我们国家可以进行合理的设计，只要有合理的设计，就能解决这些问题，因为其他国家已经有了这样的先例，为什么我们不可以借鉴一下人家的教训来合理的调整。在这里我们觉得有个很重要的一点，那就是城乡市场体系，要打破，不仅打破城乡分割，虽然城乡是形成了人口流动不存在障碍了，但是它的财产转移市场权利是不一样的，所以会影响了转移人口市场化的能力跟意愿。我总觉得这是一个综合性的改革，如果1978年开始的农村改革是我国城乡改革的第一次改革，那么现在应该进入城乡综合改革，也就是农村跟城乡的互动，整体性进行改革，这可能是一次很大的改革。没有这样的改革的话，农村转移劳动力的市民化就很难得到很好的解决。

中国的这个流动人口跟资源计划的关系，在不同的城市之间呈现一种倒金字塔的分布格局。我们可以看到城市规模越大，那么他的资源机会也就越多，它吸纳的流动人口也就越多，这是我们国家在发展战略角度，在城市化角度要改变的结构，但是这种结构目前很难改变。我们可以看一些数据，外来常住人口的数量跟整个的市辖区，市区户籍人口人均GDP之间是显著的正相关关系，也就说市辖区人口越多的城市，外来常住人口也就越多，人均GDP越高的城市，外来常住人口也越多，人口越多意味着机会越多，机会越多意味着经济越发达，经济越发达也意味着越吸纳外来人口，这样就意味着相互递增的一个局面，那么越是大城市，他们经济越发达，机会越多，越吸纳更多的农村转移人口，这反过来又促进了当地的经济发展，使得机会越来越多，这样的一个格局，这样的一个机会跟资源人口的配置格局，对我们国家农村转移人口的市民化带来一个很大的影响。我们可以看到，就拿全国第五次人口普查的统计数据来看，2010年全国有15座大超大城市人口超过500万以上的超大城市，它的外来人口占整个地级市287个地级市当中的比例达到了57.65%，也就说15座超大城市在数量上只占287座城市的5.2%，但是它的外来人口占总流动人口的一大半，这些外来常住人口已经占到了超大城市的常住人口的35%，更大的比例是深圳跟东莞，外来人口已经远远超过了市辖区的户籍人口的，深圳的外来人口是户籍人口的8.57倍，东莞的是4.98倍，那么上海的常住外来人口也到达了户籍人口的67%，北京达到了60.9%,大家可以看到这些数据中外来人口已经占据了很大的比重，这些外来人口当中70-80%是来自农村的，这些人口为这些超大城市贡献非常大。我们来算一个数：我们设想一下，这些超大城市外来常住人口如果全部撤走的话会带来什么样的问题，我们可以想借春节期间，大量的外来人口回家过年了，这个城市居民就面临很多：买菜难，请保姆难，甚至连街道清洁工都没了，保安没了，很多餐馆都歇业，关闭。还有这些人都撤走了，那么这些城市的企业工人谁来当，所以我们感觉到这些超大城市已经离不开外来人口，所以城市的发展已经离不开农村的这些外来人口，但是呢？ 我们现在最重要的问题在什么地方，这些超大城市又陷入一个困境，他们担心的什么呢，如果我们接纳这么多的农村人口能承担的起吗？第二个问题是，如果我们都放开了，会不会有更多的农村流动人口进入这些大城市，实际上如果全国实现统一的一体化的城乡户籍改革，那么我觉得流动人口的流动不会都到大城市来的，他们会根据市场的机会，公共服务的配置情况来选择他们的流动，所以在这方面，国家可以采取不是现在这种完全靠行政的手段来限制他们的市民化，可以采用一种政策性的引导，所谓的政策性引导是什么呢，最重要的是把公共服务推向均等化，第二个方面要对产业政策做一些调整，要把更多的产业向中心城镇、向农村转移，这个是可以进行人口的疏导很重要的一个内容。实际上我们现在各地都在拼经济，那么拼经济如果没有农村流动人口，拼经济是很难的，所以这样又进入一个困境，这个困境我想首先要减低对经济发展的这种单一指标的要求，要更全面的看待城市社会的发展，让更多的流动人口特别农村转移人口更平等地享受这种对待，这个价值理念需要调整。要构建统一的全国的改革市场体制，使农村的产权，农村的生产要素跟城市享受同等的市场地位，如果这几方面改革完成了，我相信农村转移劳动力的市民化不会是一个问题。

（作者系中国社会科学院社会学所研究员）