策略性收放：中国社会组织监管机制的新阐释

[摘 要] 中国的社会组织监管机制呈现放宽准入和强化监管的“混合”色彩。催生“放管结合”的原因在于政府希冀“剥离”政治社会不稳定因素的前提下，积极利用社会组织的比较优势提供服务。具体表现为常规性监管为主，强制性监管兜底；功能性激励为主，价值性约束兜底的概念框架。如是，政府积极通过政治性约束和功能性激励的“策略性收放”来实现社会组织培育、发展和监管之间的巧妙平衡。

一、研究问题

全面深化改革、简政放权和创新社会治理体制为社会组织快速发展提供了制度空间，同时对监管机制提出了规范需求。一方面，优化政府与社会的关系，加快构建政社分开、权责明确和依法自治的现代社会组织体制。社会组织的数量规模、多样类型和活跃程度都显示其活力。另一方面，在降低社会组织登记管理和准入门槛后，通过加强事中事后过程监管，实现“放管结合”。从“四大类”社会组织直接登记①、行业协会商会与行政机关脱钩，到加强社会组织党建、财务审计、第三方评估等都凸现培育发展与监督管理并重的思路。

如是，中国社会组织监管机制呈现出一种“混合”色彩。这意味着要理解中国社会组织监管机制的“事实”，需要摒弃威权体制的意识形态“偏见”和公民社会的“想象”。前者过度关注政府控制却无法有效解释新近政府对社会组织广泛的支持；后者过度关注结社自由和独立自主精神的培育却无法有效解释政府对特定领域的社会组织的严格限制。

上述“偏见”和“想象”以“削足适履”的方式对待中国社会组织的复杂性和多样性。例如，为了证明政府对社会组织的控制，往往选取从事宣传、宗教和政治性工作的机构。为了让事实服从理论，政府购买服务被诠释为通过资金塑造一种新的资源依赖。同样，为了证明公民社会和“结社革命”的发展，则选择提供环保、教育、艾滋病防治等社会服务组织。理论的先入为主、研究范围的选择性切割和研究数据的“只见树木，不见森林”，[1]无法对社会组织监管机制提供一个全景描述。

因此，描述和解释中国社会组织监管机制的“混合”色彩，需要新的概念工具和新的资料。具体而言，这种混合监管机制的核心机理是什么？在特定的领域和监管环节采取放松管控或强化监管的内在标准是什么？相应的制度设计是什么？这些困惑成为研究问题所在。

二、文献综述

社会组织监管机制受政府与社会组织制度化互动关系所塑造，不同时期观察不同的社会组织往往形成不同的监管机制和监管模式的认知。其中，分类控制与依附式发展、嵌入式行动主义与嵌入性监管、部门利益与官僚竞争性监管等最具代表性。

分类控制与依附式发展体现政府对不同的社会组织采取不同的监管和控制策略，由此呈现出总体依附发展格局和对社会组织“行为”和“结果”的有效控制。政府根据社会组织的挑战能力和提供公共服务的种类采取不同的控制策略的分类监管体系。[2]这种分类控制策略主要体现在政府对社会组织成立的态度，管理业务活动的政府部门设置方式，政府对社会组织治理结构、所需资源和日常活动的控制等五个维度的差异。通过对工会、行业协会商会、城市居委会、宗教组织、官办社会组织、草根社会组织、非正式组织和政治反对组织等典型案例的经验研究实证了分类控制的真实有效性。[3]“依附式发展”蕴含着社会组织发展的事实和非独立、非自主的依附格局。[4]政府有很强的动机和能力将对抗性和挑战性社会组织排斥在合法身份之外。结果，社会组织主要是从事广义的社会服务，而非倡导和参政，更不挑战政府权威，即“帮忙而非捣乱”。

作为政治环境的国家利用特定的机制和策略营造符合国家预期的社会组织运行环境，以实现嵌入性干预和调控，而社会组织则乐意利用政治机会谋求生存和改变国家，由此塑造了一种合作性关系模式，即“嵌入型监管”。[5]环保领域的案例表明政府通过模糊和复杂化其发展环境，结合登记管理、常规措施（会费管理、设立党支部准则、常规活动监管、财务监管和年度审查）、强制措施（警告、处罚、取缔、整顿等）以约束社会组织；而社会组织则通过组织自律、自觉的“去政治化”的政治立场和非正式策略与人际关系的依赖等来实现“受嵌”。[6]个案研究揭示嵌入式监管机制的核心是非正式的关系嵌入和正式的结构嵌入，以及由此衍生的社会组织的行政化问题。[7]显然，嵌入型监管并未否认分类控制和依附式发展的解释力，而是意识到政府对社会组织监管的制度化水平和吸纳能力明显提高。[8]

此外，部门观念、职责导向和利益差别导致政府不同部门的监管态度和强度存在差异，即官僚竞争式监管机制。例如，民政部门与公安部门的观念差异和职责不同，直接影响了社会组织登记管理规则。又如，监管机构能够从社会组织发展中获得安置退休人员、筹集资金等多方面的利益，因而存在一定的竞争激励。[9]

分类控制、嵌入型监管和官僚竞争机制都试图逼近社会组织监管的真实状态。然而，一方面，社会组织的多样性和复杂性，基于个案或某几类社会组织的经验观察限制了解释的信度。另一方面，社会管理体制改革节奏加快，支撑上述解释的部分经验事实和制度细节已经发生很大变化。因此，描述和解释社会组织监管机制，需要构建新的概念框架并引入新的事实。

三、策略性收放：社会组织监管机制的概念框架

社会组织兼具专业服务功能和集体行动能力，政府对社会组织监管机制的核心是发挥其服务功能，限制政治取向的行动能力。一方面培育和扶持社会组织发展，另一方面进行体制吸纳和监管，激发社会组织的社会、经济、文化和生态功能，抑制其政治功能，从而成为一个听话有用的“伙计”，[10]即功能性激励和政治性约束（图1）。这种策略性收放内化到社会组织监管的各个环节（表1）。如是，政府对社会组织监管机制和具体制度设计偏向预防制而非追惩制。

图1：策略性收放：中国社会组织监管机制的核心

预防制的第一道关口是社会组织取得合法性需要经过法定登记环节。政府对任何独立的有组织力量都存在根深蒂固的“疑虑”，因此，登记管理既是一种常规性监管工具，兼具功能性激励和政治性约束作用。1949年以来社会组织的监管经历了“分级登记、一元管理”；多头审批；“多重审批、分级管理”，直到1998年建立了归口登记、双重管理、分级负责的体制架构。[11]社会组织在民政部门注册登记前，需要找到一个“挂靠”的业务主管单位。这一制度设计的初衷是发挥业务主管单位监管的专业性和便利性。双重管理制度便于政府控制社会组织发展，这种“控制型取向”的登记管理制度成为社会组织监管体制的核心和代名词。[12]

表1：“常规性－强制性”监管与功能性激励

－政治性约束的监管框架

常规性监管 强制性监管 功能性激励 政治性约束

登记管理 √ √ √

年度检查 √ √

等级评估 √ √

信用评价 √ √

社会组织党建 √ √

政府购买服务 √

执法/综合执法 √

清理整顿 √ √

通过登记管理的“预防机制”，政府严格审核六个要件以实现对社会组织进行常规性监管和政治性约束。例如，代表性垄断、限制活动的地理空间、业务主管单位的批准、符合国家政策、禁止建立分支机构以及注册资金要求等。显然，任何挑战政府或不利于国家安全的社会组织都将排除在合法“门槛”之外。然而，控制导向的制度设计带来了监管上的“悖论”：原本为强化政府对社会组织监管的双重管理体制导致大量社会组织找不到业务主管单位被推向不注册或注册为与其身份不符的独立法人实体，以游离或“潜水作业”方式生存，反而脱离监管。[13]

政府意识到双重管理体制的问题而对社会组织的注册登记放松监管。这些放松举措包括取消一些类型社会组织的业务主管单位，采用直接到民政部门注册登记的制度；对尚未符合注册登记标准的社区社会组织实行备案制；通过授权一些“可靠”的官方社会组织为“枢纽型”组织，代为对社会组织进行日常监管和服务①。

同时，政府加强了事中事后监管体系，即年检、评估、政府购买服务、执法与综合执法等监管举措。年检作为一种日常监管，每年都进行，内容侧重财务和活动频率等。民政部门的经费、人员等资源有限，年检逐步演变成一种形式。社会组织评估没有固定期限，一般五年进行一次，主要采用第三方评估方式，评估内容比年检更细致，涵盖绩效考核、审计等方方面面的内容。执法主要针对民政部门日常监管中发现的违法违纪问题进行专项检查，综合执法则是联合公检法等部门对社会组织涉嫌违法犯罪的行为依法进行查处和打击。此外，还包括厘清业务主管单位和登记管理机关的监管职责，发挥好业务主管单位的行业监管职能。

社会组织党建涵盖建设和监管双重功能，既能促进社会组织的发展，又能监督社会组织的日常活动和政治取向。如是，党建实现了党对社会组织日常活动和政治方向的引导，以“政治”方式实现社会组织“非政治化”的意图，降低了社会组织带来的政治风险。“三名以上正式党员设立党支部”制度所催生的组织技术，大大增强了对社会组织的政治性约束能力。

此外，清理整顿是政府监管社会组织的“最后法宝”。[14]政府发现社会组织监管中存在漏洞，出现一批不符合法律法规或政府意图的社会组织，通过制定更加严格的法律法规，大规模清理整顿；或者针对局部地区或部分社会组织的清理整顿。

四、功能性激励与政治性约束：社会组织监管机制的制度文本诠释

十八届三中全会以来，中央和地方政府围绕社会组织监管出台了大量的法律法规和政策。鉴于各地社会组织监管的差异性安排，下文主要结合中央层面的改革诠释“策略性收放”机制。

放松监管主要体现在登记管理体制改革、赋予社会团体更多自主治理权、行业协会商会“去行政化”等领域。首先，登记管理体制在深圳、珠海、苏州等地进行“小心谨慎的试验”后，十八届三中全会明确“四大类”社会组织直接登记。其次，取消全国性社会团体设立分支机构和代表机构设立、变更、注销行政审批，同时，将社会团体收取会费等自主权“回归”社会团体自身。2014年2月和7月，民政部发布《关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的决定有关问题的通知》（民发〔2014〕38号）和《关于取消社会团体会费标准备案规范会费管理的通知》（民发〔2014〕166号），赋予社会团体自主管理权。再次，加快推进行业协会商会与行政机关“脱钩”。2015年7月，中办和国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，行业协会商会与行政机关实行机构、职能、资产财务、人员管理、党建和外事等全面分离。同时，规范离退休官员在社会团体兼职①，杜绝将社会组织视为政府部门安排冗员和退休人员的“蓄水池”，[15]改变事实上的嵌入关系。

强化日常监管和内部监督约束机制主要体现为执法和约谈、信息公开以及自律诚信建设等。一方面，民政部门曝光“离岸社团”和“山寨社团”，加大社会组织监督执法力度。例如，截至2016年6月，民政部已曝光八批748家“离岸社团”和“山寨社团”。此外，2016年3月，民政部出台《社会组织登记管理机关行政执法约谈工作规定（试行）》（民发〔2014〕39号），登记管理机关可以针对违法违规社会组织负责人进行约谈并督促及时改正。另一方面，通过信息公开和诚信承诺等发挥社会监督和内部约束机制的作用。民政部联合多个部委联合发布《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》（民发〔2014〕225号），加强社会组织信息公开、财务管理和廉洁自律等。

功能性激励主要体现在政府购买服务、非营利组织免税资格认定、慈善捐赠税收优惠等资金和政策扶持。一方面，在简政放权和政社分开的过程中，通过政府购买扶持和培育社会组织。2013年9月，国办发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），将政府直接提供公共服务的部分事项，按照一定的程序和方式交由社会力量承担。此后，民政部、财政部等相关部委出台大量相关管理办法，规范和监管政府购买服务过程。境外学者存在偏见，例如郝秋迪（Jude Howell）以劳工社会组织为例，阐释中国政府对社会组织的资金、办公场所等支持是一种社会“绥靖政策”。[16]考虑到社会组织面临的资金瓶颈，显然，政府购买提供了扶持和发展空间。另一方面，社会组织免税和慈善捐赠税收优惠等政策扶持为社会组织发展奠定经济社会基础。《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发〔2014〕61号）；《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2014〕13号）以及《民政部海关总署关于社会团体和基金会办理进口慈善捐赠物资减免税手续有关问题的通知》（民发〔2016〕64号）和《慈善法》的出台，都显示出政府旨在营造持续健康发展环境。

政治性约束主要体现在党建以及政治法律类、宗教类和境外非政府组织的活动领域限制。一方面，从政治高度明确党建和社会组织党组织是党在社会组织中的“战斗堡垒”和政治核心。中办印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，民政部专题开展社会组织党建调查摸底（民社党字〔2015〕1号）。由此，通过组织技术最大限度“消解”社会组织中存在的对抗性因素。另一方面，针对政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构，申请登机前仍需经业务主管单位审查同意，实现发展有序、管理到位和作用有益。[17]2016年4月，《境外非政府组织境内活动管理法》将服务和监管统一纳入法律范畴。

综合以上来看，中央层面对社会组织的监管的制度安排越来越精细化，在很大程度上契合和证明了“功能性激励”和“政治性约束”的策略性收放机制。

五、结论

全面深化改革、简政放权和深化社会组织管理体制改革为社会组织的繁荣发展和“结社革命”提供了新机遇，同时给政府部门的监管带来了巨大的挑战。中国政府在加强社会组织的服务功能方面，放宽社会组织准入门槛，大力推进政社分开，为行业协会商会与行政机关“脱钩”设定时间表，减少对社会组织内部事务的干预和审批，通过政府购买服务和税收优惠以发挥社会力量的比较优势和互补功能，具有鲜明的“向西方学习”的特质。

同时，政府亦通过年检、财务审计、第三方评估、信用评价、信息公开与社会监督、党建、约谈与柔性执法、取缔和整顿等监管机制加大对社会组织规范和引导。特别是社会组织党建实现了社会组织“去政治化”的意图。随着政府对社会组织监管机制的“精细化”和务实性安排，塑造不同部门之间的共识和监管合力。

如是，中国政府以“开放的务实主义”审视社会组织，“策略性收放”机制在短期内具有很强的有效性。从长期看，对社会组织进行工具性使用而完全“剥离”或限制其政治性意蕴，其有效性仍然具有不确定性。

（作者系北京科技大学文法学院副教授。）

（来源：行政管理改革）

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