政府购买服务定价的核心推定与策略安排

[摘 要] 政府购买服务定价是政府购买服务链条上的核心环节。当前我国政府购买服务定价的实践操作有待进一步规范、政策设计有待进一步完善，有针对性的研究成果十分有限。基于此，本文通过将政府购买服务定价与市场决定价格机制相比较，首先推定了政府购买服务定价的核心，并明确了其具体核算方法；进而以此为基础，从基本原则与路径选择两个层面给出了政府购买服务定价的策略安排。

一、引言

政府购买服务是我国国家治理体系与治理能力现代化的重要标志和实现工具，被赋予了推动政府职能转变、引导社会组织健康发展、促进事业单位分类改革的现实任务，也是深化财税体制改革、建设现代财政制度的基本内容。[1][2]作为政府购买服务机制流程设计中的重要步骤，政府购买服务定价直接关系到政府职能转变能否实现、承接主体的服务成本能否得到补偿进而持续健康发展、财政资金的使用效率能否提高以及使用主体的公共服务需求能否得到满足等一系列关键问题。可以说，政府购买服务定价是政府购买服务链条上的核心环节。

然而，作为核心环节，政府购买服务定价在各级政府与业务部门的实践操作中，既未引起足够重视，也未积累出较为丰富、成熟的经验。大量政府购买服务项目的价格直接以财政拨款的额度为限，服务定价缺乏理性依据。少量政府购买服务项目采取借助专家评估结果核减承接主体申报金额的方式确定服务的最终价格，这种设计有其合理性，但依然较难规避承接主体可能虚报价格、评估专家不了解承接主体真实运转情况或项目实际运行成本等现实问题。

同时，作为核心环节，当前政府购买服务定价领域的政策规范也十分有限，仅有的政策规范层面探索未形成体系，很难对政府购买服务定价的实践操作形成具体指导。其中，中央层面的政策规范仅对政府购买服务定价做出了宏观设计①，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）提出了“以事定费”的基本原则；地方层面，在现有可查的文件中，仅苏州、上海②等地的地方性规范中涉及了政府购买服务定价的相关原则或简易方法，对政府购买服务定价进行系统说明和详细规定的政策文件鲜有出现。

可见，当前我国政府购买服务定价的实践操作有待进一步规范，政策设计有待进一步完善，这正是本文研究的初衷，也是着力的目标与重点。

国内学者关注政府购买服务定价问题所形成的研究成果也较为有限。在中国知网的检索结果显示，截至2016年1月11日，以“政府购买服务&定价”、“政府购买服务&价格”为主题进行精确查询所得的期刊文献、博硕论文以及会议论文仅30篇，只占以“政府购买服务”为主题进行精确查询所得文献总量（1489篇）的2.01%；且这30篇文献中，大部分与政府购买服务定价并无关联，真正研究该问题的成果不足10篇。相较于对政府购买服务问题的广泛讨论，学界专注于政府购买服务定价的研究甚少。整体来看，国内现有文献缺少对政府购买服务定价问题的系统梳理与深入剖析，政府购买服务定价问题的核心及具体策略鲜有涉及。

鉴于此，本文着眼于政府购买服务定价问题，通过将政府购买服务定价与市场决定价格机制相比较，首先寻找政府购买服务定价的核心；进而以此为基础，进行政府购买服务定价的策略安排。全文力求搭建政府购买服务定价的基本逻辑框架，为该领域的实践操作与政策完善提供可资借鉴的思路和方法。（图1）

图 1政府购买服务定价的核心推定与策略安排

二、政府购买服务定价与市场决定价格的目标异同

政府购买服务的过程，是政府作为购买主体，以服务使用主体（即社会公众）的代理人身份，利用财政资金，在政府购买服务的“市场”上选购服务以及合适的承接主体，并依据合同约定，向承接主体支付与服务相应费用的过程。在这一过程中，政府是（代理）买方，承接主体是卖方。在本质上，政府购买服务过程中买卖双方（即政府与承接主体）的交易行为与市场决定价格机制中买卖双方的交易行为并无差异。因此，将政府购买服务定价与市场决定价格机制进行比较，能够以市场决定价格机制为参考，寻找政府购买服务定价的核心，进而进行政府购买服务定价的策略安排。这是本文研究与行文的基本思路。

将政府购买服务定价与市场决定价格机制进行比较不难发现，二者最基本也最重要的差异，体现在定价目标上。

市场决定价格机制的目标是单一的、朴素的。弥补成本、追逐利润是市场主体确定价格的目标，也是其参与市场交易的根本诉求与持续动力。可以认为，经济性是市场决定价格机制的唯一目标。

政府购买服务定价的目标是复杂的、系统的。首先，与市场决定价格机制类似，经济性是政府购买服务定价目标系统中的基本要素。对买方而言，政府在交易过程中有节约财政资金、提升财政资金使用效率的责任与义务；对卖方而言，承接主体在交易过程中有弥补业务活动成本的生存需要。这与市场决定价格机制中买卖双方的根本诉求无异。其次，与市场决定价格机制不同的是，在政府购买服务定价的目标系统中，除了经济性之外，还包括服务的社会性、居民的公共服务需要、政府的决策意图、财政预算资金的约束等重要构成要素。换言之，政府购买服务定价，在满足提高财政资金使用效率与弥补承接主体服务成本目标的基础上，还需要实现服务的社会性功能、满足居民的公共服务需求、顺应政府的决策意图、符合财政预算资金的约束条件。

政府购买服务定价目标系统中的各个要素，都是确定服务最终价格过程中的重要考量，但不同要素对政府购买服务定价的影响与作用不同。作为基础，经济性目标决定了政府购买服务定价的核心；在经济性目标之外，服务的社会性、居民的公共服务需要、政府的决策意图以及财政预算资金约束等要素则主要影响着政府购买服务定价的策略。

三、政府购买服务定价的核心推定

政府购买服务定价的核心推定主要包括推定逻辑与核算方法两个部分。

（一）政府购买服务定价核心：推定逻辑

对于经济性目标的共同追求，决定了政府购买服务定价要与市场决定价格机制在核心上保持一致。在市场决定价格机制中，确定价格最基本、最重要的依据是卖方生产并提供产品或服务的成本，此即市场决定价格机制的核心。据此，卖方即承接主体承接并提供政府购买服务的成本，也应是政府购买服务定价的核心。

具体来说，如果政府购买服务定价无法弥补承接主体承接并提供服务的成本，承接主体无法生存继而持续发展，政府购买服务就很难长久地推行下去；如果政府购买服务定价超出承接主体承接并提供服务的成本过多，则会造成财政资金浪费，政府购买服务就无法实现其节约财政资金、提升资金使用效率的职能与使命，其开展也就背离了推广的初衷。

由此，准确核算承接主体承接并提供政府购买服务的成本，是确定政府购买服务定价核心的关键。

（二）政府购买服务定价核心：核算方法

对政府购买服务定价的核心——承接主体承接并提供服务的成本进行核算，其思路及方法与市场决定价格机制中生产者开展成本核算的思路及方法是基本一致的，需要对成本要素进行分析。

我国当前政府购买服务的承接主体主要为在民政部门登记注册的非营利组织①，根据财政部《民间非营利组织会计制度》（财会〔2004〕7号）的具体规定可知，承接主体日常运行与提供服务的支出主要包括业务活动成本、管理费用、筹资费用和其他费用等；其中，应计入有关成本的费用按照经济用途的需要，还可分为直接费用和间接费用。

理论上，承接主体要提供政府购买服务合同约定的服务所必须发生的全部业务活动成本，包括承接主体生产并提供服务所需要直接付出的人工、机器设备以及原材料耗费。除此之外，承接主体在对其自身成本进行核算时，也应按照一定的配比原则将间接费用分摊入业务活动成本中。

因此，在实际操作中，政府购买服务定价应该以承接主体生产并提供合同约定的服务的全部业务活动成本为依据，其最终约定价格既应包括直接费用，也应包括间接费用。需要注意的是，承接主体生产并提供服务所需要直接付出的人工、机器设备以及原材料耗费容易通过服务的具体内容进行测算，而且不同承接主体提供同样数量、质量的服务时所发生的直接费用大致相当、差异较小；但间接费用的测算难度较大，且会根据承接主体的规模、发展程度等方面的不同有所差异。

四、政府购买服务定价的策略安排

政府购买服务定价的策略安排可分为两个层次：首先，由于目标的多样性与复杂性，政府购买服务定价不应直接套用市场决定价格机制中的做法，此为政府购买服务定价的基本原则；其次，政府购买服务类型丰富，政府购买服务定价应根据其类型的不同予以区分，此为政府购买服务定价的路径选择。政府购买服务定价的基本原则与路径选择共同构成了政府购买服务定价的策略安排。

（一）政府购买服务定价策略：基本原则

政府购买服务在经济性之外的各个目标，都会对政府购买服务的最终价格产生影响。例如，对于社会性极强、居民需求特别迫切、政府决策意图明确且强烈的政府购买服务项目，政府可考虑适当提高服务定价，允许承接主体在弥补业务活动成本之外获得少量额外收益，以鼓励承接主体提供更多、更优质的服务，最大限度地发挥服务的社会性功能、满足居民的公共服务需求；而对于超出当地政府财政承受能力的项目，则可适当降低政府购买服务定价。这些因素综合作用，决定了政府购买服务的最终价格偏离承接主体承接并提供服务成本的方向与程度。也可以认为，在当前政府（即买方）掌握政府购买服务定价主导权的现实条件下，这些因素共同决定了政府对于服务的最终约定价格偏离承接主体承接并提供服务成本的容忍程度。

除此之外，政府购买服务定价还应遵循两个准则，一是依赖可靠信息，二是务求简化。

依赖可靠信息，是指政府购买服务定价应尽可能充分利用政府能够掌握的可靠信息。作为形式上的买方及实际的定价方①，政府在定价过程中可参考的信息严重不足，这是造成政府购买服务合理定价难的最主要原因：一方面，政府购买服务大多为公益性服务，现有的大部分公益性服务是免费提供的，带有公益性质的收费服务的类型和数量十分有限，这意味着，公益性服务并未像市场上的商品一样，经由市场竞争形成合理的、买卖双方均接受的、可供政府参考的价格；另一方面，我国政府购买服务实践起步晚、历程短，作为定价方，政府从已有项目中积累的可参考的成本信息也十分有限。尽管确定了承接主体承接并提供服务的成本是政府购买服务定价的核心，但现阶段我国大量政府购买服务承接主体的发展处于起步阶段，部分承接主体的财务制度不完善，其进行精确成本核算的能力有待加强，如实准确地填报成本信息的动力也不足，因而在实际操作中要明确一个“合理”的购买服务价格，仍然面临现实的困难。换言之，尽管定价核心是什么的问题已然解决，但最终定价是多少，主管部门却并不一定能够把握准确。因此，政府购买服务定价，应在围绕承接主体承接并提供服务的成本这一核心的基础上，尽可能充分利用政府能够掌握的可靠信息。

务求简化，是指政府购买服务定价的具体方法应尽可能简便、易操作，不宜设计得过于复杂。这是因为，一方面，节约财政资金、提升资金使用效率是政府购买服务的重要使命，大量政府购买服务合同的规模较小，总金额本就不高，不宜为了精准确定政府购买服务的价格而过多增加其成本；另一方面，政府购买服务内容丰富、形式多样，不同服务领域、不同地区、不同层级政府、不同部门间的差异大，定价具体方法的设计很难也不应追求做到“放之四海而皆准”，而是可以在明晰思路的前提下，给实践部门留足空间。因此，在现阶段，政府购买服务定价的策略安排应坚持简化，尽量避免环节冗余、设计烦琐。

（二）政府购买服务定价策略：路径选择

政府购买服务内容丰富、形式多样，政府购买服务定价的路径选择应根据其类型的不同予以区分。《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2004〕96号）中列举的政府购买服务类型包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务与政府履职所需辅助性事项五大类。其中，技术性服务与政府履职所需辅助性事项中的大部分服务类型由于存在较为成熟的市场竞争体系，其定价往往并不困难。因而本文重点关注涉及民生领域的政府购买服务的定价，以定价为导向，对涉及民生领域的政府购买服务进行了重新分类，并设计了针对不同类别服务的具体定价方法（表1）。

表 1 基于定价导向的政府购买服务分类及定价方法

尽管均以承接主体承接并提供政府购买服务的成本为定价核心，四类服务在定价过程中的具体方法却有所差异。除第IV类服务定价主要以市场价格为参考外，其他三类服务定价兼有其他的限制或参考要素。

在实际操作中，对第I类服务，可将政府在提供该服务时的成本作为政府购买服务定价的上限，即政府购买服务定价不应超过该服务原本由政府提供时所需的财政支出，否则，政府购买服务就很难完成其被赋予的节约财政资金、提升财政资金使用效率的职能与使命。

对第II类服务，事业单位在提供该服务时获得的财政拨款额度，可以成为政府购买服务定价的参考，但非定价的上限。这主要是因为，当政府供养的事业单位提供服务时，事业单位提供某项具体服务是建立在政府养人、养机构的基础之上的，因而事业单位提供某项具体服务的成本就不仅仅包括财政部门针对这项服务的专门拨款，还应包括工作人员工资的一部分以及事业单位日常运行经费的一部分，甚至应包括免费提供给事业单位使用的办公用房等资产的一部分。在实践操作中，若承接主体承接并提供服务的成本难以获得，要将事业单位提供该项服务时的全部成本进行准确的核算，难度是非常大的，也并不必要。只需以事业单位提供该项服务时的财政拨款额度作为参考，政府购买服务的最终定价可在财力允许的范围内根据这一额度适当上调。

对第III类服务，由于没有以往的供给主体（政府或事业单位）的成本信息作为参考，政府对于服务内容的要求具有较强的个性化或创新性，其定价可以参考预算拨款额度为上限，由政府与具体的承接主体协商约定。

对于不同的服务，均可尝试在定价过程中引入第三方造价、评估等机构，利用其专业知识与经验，制定劳务、原材料等费用标准，使服务的最终定价更加准确、合理，提升财政资金使用效率。

五、研究结论与政策思考

（一）研究结论

政府购买服务定价是政府购买服务机制流程设计中的重要步骤与政府购买服务链条上的核心环节。

将政府购买服务定价与市场决定价格机制的目标进行比较，是搭建政府购买服务定价逻辑框架、确定政府购买服务定价核心与策略的起点。对于经济性目标的共同追求，决定了承接主体承接并提供服务的成本就是政府购买服务定价的核心，这与市场决定价格机制的核心一致；同时，对这一核心进行核算的思路和方法也与市场价格机制下成本核算的思路和方法一致，承接主体生产并提供合同约定的服务的全部业务活动成本既包括直接费用，也包括按照一定比例原则分摊的间接费用。

在经济性目标之外，政府购买服务定价还需要考量服务的社会性、居民的公共服务需求、政府的决策意图以及财政预算资金的约束等诸多要素。这些要素的存在，首先决定了政府购买服务定价的策略与市场决定价格机制不同，其次影响了政府对于服务的最终约定价格偏离承接主体承接并提供服务成本的容忍程度。

在依赖可靠信息与务求简化两个准则的具体指引下，以定价为导向，政府购买服务可以划分为四类：原来由政府直接提供的服务、原来由政府供养事业单位提供的服务、政府新增服务以及原来就有社会力量参与提供的服务。在定价的路径选择上，对于原来由政府直接提供的服务，应将政府在提供服务时的成本作为政府购买服务定价的上限；对于原来由政府供养事业单位提供的服务，事业单位在提供该服务时获得的财政拨款额度，应成为政府购买服务定价的参考；对于政府新增服务，定价要以预算拨款额度为限，由政府与具体的承接主体协商约定；对于原来就有社会力量参与提供的服务，定价主要参考市场上的价格信息。无论对于哪种服务类型，在定价过程中引入专业的第三方造价、评估等机构，有助于使服务的最终定价更加准确、合理。

（二）政策思考

由于现阶段我国社会力量尤其是能够承接政府购买服务的社会组织的力量过于弱小，导致卖方的议价能力较弱，代理买方即政府掌握着定价主导权，但这很可能只是阶段性现象。随着政府购买服务市场的不断完善，社会组织数量增多、力量增强，政府购买服务的供给更加充分，承接主体的议价能力不断提升，政府在购买服务领域的经验也不断丰富，政府购买服务的价格，就不再需要政府单方面直接确定，而是可以通过市场自发形成。也就是说，待政府购买服务的市场供给更加充分后，市场趋向于自发形成买卖双方均可接受的交易价格。而本文在政府购买服务定价的核心推定与策略安排方面所做的探索，则为政府部门较为简便地判断这一交易价格是否合理、是否可接受提供了一种思路。

对于政府购买服务定价核心的推定与策略的安排只是政府购买服务定价研究的第一步。接下来，在本文研究的基础上，政府购买服务定价的流程设计、政府购买服务项目绩效评价结果对政府购买服务价格的影响等都可成为政府购买服务定价领域的研究重点。

（崔军，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；张雅璇，中国人民大学发展规划处管理职员。）

（来源：行政管理改革）

参考文献

[1] 崔军.关于政府购买服务的几点基本认识［J］．财政监督，2014（18）：63-65．

[2] 崔军，张雅璇，邱健.“一体两翼”：我国政府购买服务实践探索与学术研究的基本框架［J］．徐州工程学院学报，2015（3）：38-44.