构建残疾人社会保障新模式

[摘 要] 改革开放以来，宁波工业化、城镇化、国际化迅速推进，实现了从商埠小城向现代化国际港口城市的跨越，在打下坚实物质基础的同时，宁波高度重视社会群体中占较大比例的残疾人特殊群体，在保障残疾人的就业、创业、精神生活和物质生活等方面进行了有益的探索和模式创新。

残疾人事业是一项崇高的人道主义事业，是重要的民生福祉工程，也是衡量一个地区、一个城市文明程度的重要标志。做好残疾人事业，既是一项高尚的善举，也是政府义不容辞的责任。

截至2015年，宁波GDP达到8011亿元，增长8%，人均GDP达到1.65万美元，达到发达国家水平。全市财政总收入2073亿元，其中一般公共预算收入1006亿元。自营进出口总额突破千亿美元，口岸进出口总额近2000亿美元，成为全国第8的外贸大市。城乡居民人均可支配收入分别达到47852元、26469元，居全国前列。城乡统筹发展水平居全国和浙江省前列，城乡居民收入比缩小到1.8：1，蝉联全国文明城市“四连冠”，连续被评为中国最具幸福感城市。宁波城市经济实力的迅速增长为健全社会保障制度，实现“不让一个残疾人掉队”的目标奠定了丰富的物质基础。

一、残疾人事业发展中面临的主要问题

当前，与其他群体相比，各级政府对残疾人的保障功能有弱化倾向，财政投入不足、资金短缺等深层次问题，使得残疾人的相对贫困问题更加突出，残疾人就业在经济下行的压力下其竞争力更加欠缺，就业技能相对单一、就业岗位层次比较低、稳定性差，大部分缺乏体面就业。2015年浙江省按照残疾人家庭人均收入占社会平均水平计算的残疾人生活指数为67%。残疾人社会保障依然薄弱，有相当多处于贫困边缘的残疾人没有得到救助、返贫压力较大。残疾人受教育程度较低，其文化程度主要集中在小学和文盲阶段，许多适龄残疾儿童没有接受义务教育，使得各类社会矛盾更加容易积累和多发。

作为沿海经济相对发达地区，宁波在大力推进覆盖城乡居民社会保障体系建设的同时，深刻意识到必须直面上述问题，坚持以问题为导向，结合当前经济形势，充分建立完善全覆盖、可持续的、多层次，同时又兼顾其他社会群体的公平，能够切实改善和提高残疾人生活状况的社会保障。

二、残疾人社会保障模式的构建

据统计，2015年年底，宁波市持证残疾人总数达16.4万名，其中重度残疾人5.7万名。宁波市政府始终高度重视残疾人社会保障工作，对残疾人困难群众予以优先照顾，对重度残疾、一户多残、老残一体等家庭予以重点救助，不断提高救助标准，残疾人社会保障状况持续改善，残疾人工作呈现政策保障力度大、公共服务平台多、社会化助残机制活的特点，形成了全社会关心关爱、助残爱残、残疾人自强不息的良好氛围，多次被评为全国爱心城市。

（一）以“五大发展理念”为引领，切实加强统筹领导

2015年，宁波市党政主要领导先后9次对残疾人工作做出批示；国际残疾人日期间，市四套班子领导出席“2015年宁波市残疾人职业技能大赛”系列活动；市人大主要领导亲自督办“全体残疾人免费乘坐公交”等重点建议；加快建设特教学校被列入2015年政府十大民生实事工程。“加快残疾人全面小康进程实施意见”和“残疾人两项补贴”等重大政策纳入政府工作报告。“十二五”期末，宁波残疾人就业率达到90%，残疾人家庭人均年收入超过6000元，残疾人小康实现程度达95.28%，连续3年领跑全省。

（二）以政策创新为抓手，突破残疾人事业发展瓶颈

通过创新残疾人各项政策，帮助残疾人解决各类难题。安置就业方面，率先出台《宁波市促进残疾人就业工作实施意见》，加强就业培训，培训残疾人3143人。推动党政机关带头安置残疾人就业，2015年市级机关首次推出2个岗位实行单招单考，市级党政机关已安置12名残疾人就业。举办首届残疾人电商创业沙龙，培育“三零四免”、“一米阳光”等残疾人电商创业新模式，帮助100多名残疾人实现电商就业。教育方面，实施残疾人大学生学费住宿费减免政策，惠及大学生144名，减免金额100余万；帮助省内首位盲人考生参加普通高考并被温州大学录取。

（三）以需求为导向提升服务精准化水平

整合各类资源，搭建开放平台，推动残疾人服务从“漫灌式”向“滴灌式”转变。

1.搭建“三大平台”促就业。举办残疾人职业技能大赛、残疾人就业招聘会、残疾人职业技能成果展示展销，62名优秀选手获得职业资格证书和“技术能手”称号，373名残疾人达成就业意向。

2.创新“两个模式”抓康复。推行“医保先保、民政救助、残联慈善补助”的精神残疾人救助模式，近1.3万名精神残疾人享受全额免费服药政策；依托“沪甬苏”辅具网络平台，推行“互联网+适配+物流”模式，惠及1.5万余名残疾人，同比翻了两番。

3.打响“一个品牌”强激励。以竞技体育为抓手，打响宁波市残疾人体育的全国品牌，弘扬“自强、自立、自信”的残疾人精神。全国九残会上，宁波市共夺得29枚金牌，超4项世界纪录，金牌数和奖牌数列计划单列市第一，伦敦残奥会“四冠王”杨洋包揽4项世界纪录并入选国家队备战里约残奥会。

（四）以社会化参与为路径，补足残疾人事业发展短板

坚持政府引导和社会参与相结合，创新投入机制。宁波市残疾人康复中心扩建项目完成立项，总投资2.5亿元，床位总数420张，打造全国一流的三级康复专科医院；象山、余姚、宁海等地采用“残联建设、医院托管”模式，建成残疾人康复托养机构。大力推进社会助残服务体系建设，以精神和智力残疾人为重点，逐步对二级且生活不能自理的重度残疾人进行有效覆盖，全市累计托安养重度残疾人15320名，残疾人小康阳光庇护中心（阳光家园）累计达149家。集聚资源打造宁波市“公益一条街”，搭建了“馨之园”等枢纽型社会助残平台，培育“五谷画坊”、“梦工坊”、“满天星”等一大批社会助残组织。

三、进一步推进残疾人社会事业发展的建议

（一）加强顶层设计，提升残疾人保障制度的法治化水平

1. 从立法层面加快有关残疾人法律法规的制定进程。在现有残疾人社会保障制度的法律框架基础上，要结合经济新常态，特别是供给侧结构性改革的要求，深入挖掘、总结推广各地先进经验和有益做法，充实完善残疾人社会保障的法律内容。

2. 适时适地制定残疾人社会保障的相关规范性文件。根据宁波社会经济的发展、残疾人状况的变化与各县（市）区的差异性，对政策的覆盖范围、享受对象、经费来源等要做出详细规定和明确。

3. 加大法律法规的监督、执行力度。自觉接受人大、政协对残疾人相关法律法规执行情况的立法监督和民主监督，建立健全实施绩效的第三方评估机制，确保保障制度运行更接地气，更有可操作性。

(二)健全资金投入机制，为残疾人社会保障提供有力的财力支撑

1.加大政府部门的资金投入。根据残疾人社会保障的不同需要及具体项目，如康复、住房、医疗、大病救助、就业培训等，设立政府专项资金，并全部纳入政府财政预算。

2.积极利用现有专项资金扶持政策。出台推进相对欠发达地区跨越式发展相关政策文件，加大市级财政预算对本市内欠发达地区扶贫资金投入，对农村残疾人的扶持做到资金到户，受益到人;做好对安置和辐射带动残疾人数量多、质量好的项目的扶持;不断放宽康复扶贫等政策性贷款发放条件，简化手续，降低门槛，实现社会效益和经济效益的统一;充分利用再就业资金，重点向农村、农村残疾人倾斜。

3.推进社会募捐工作。充分利用社会资源、社会力量，挖掘社会潜能，加强与重点企业、慈善团体、社会贤达人士的接触和沟通，通过开展全国助残日、国际残疾人日、爱耳日、爱眼日等残疾人特殊节日活动，积极争取社会的援助募集资金，为残疾人社会保障提供社会支持。

(三)从生活就业和医疗康复入手，提高保障精准度

1.生活保障方面。认真落实“两项补贴”制度。确保困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴应享尽享，不漏一人。全面实施无障碍设施进家庭，加快“互联网+”辅具适配体系建设，使更多残疾人享受政策的阳光。全力推进残疾户危房改造，努力改善残疾人住房条件。对贫困残疾人住房改造和廉租房申请予以优先支持。

2.就业帮扶方面。必须让残疾人看到残而不废、自食其力的希望，大力推进党政机关、企事业单位带头招聘、录用残疾人工作，加大职业培训力度，鼓励残疾人电商就业，扶持福利企业、工（农）疗机构、盲人按摩机构发展。要大力支持、发展帮助残疾人就业的服务机构开展就业促进工作。

3.医疗康复方面。降低城市低保家庭残疾人的医保缴纳费用和农村残疾人合作医疗报销的门槛，提高报销比例。将更多的残疾人康复诊疗项目纳入基本医疗保险的范畴之内。对特困残疾人群实行“社保+商业”双重保险大病医疗救助。

(四)为残疾人提供多样化的优质服务

1.落实社区康复服务的首要职责。采用政府购买服务的形式，大力推进“契约式”家庭医生服务新模式，积极开展社区精神康复示范站建设，利用社区资源，运用社区功能，重点做好重点残疾人的社区康复和生活服务。

2.提高托安养服务水平。出台老年重度残疾人居家养老等优惠政策，加强残疾人托安养机构的规划和建设，不断满足残疾人日益增长的日间照料和托安养服务的需求。

3.推进各级残疾人康复就业中心建设，健全多元化残疾人服务体系。积极推进残疾人康复就业中心的建设，增强服务能力，完善服务功能，确保在精准服务中充分发挥核心、辐射等资源作用。

（作者系浙江省宁波市人民政府党组成员、副市长。） 

（来源：行政管理改革）