发挥政府作用 推动养老保障事业

[摘 要] 人口老龄化挑战已经来临。做好养老保障工作已经提上议事日程。这既是全体国民的大事，更是政府必须首先担当抓好的工作。面对严峻的老龄化综合问题，特别是由此带来的养老保障资金问题，政府要着眼长远，发挥更积极的作用，系统谋划，突出重点，以更加智慧的战略策略和政策举措，全面推动养老保障事业，开创养老保障新局面。

一、养老保障已成当前最重大的民生问题之一

人口老龄化以既沉又快的步伐骤然来到我们的现实生活中。我们对此尚未充分意识之时便需思考应对已经到来的老龄社会。快速而巨大的老龄化目前已经成为一个最新的重大的基本国情。

（一）我国的老龄化正在创造持续膨大的超级老年社会

众所周知，2015年世界有10个过亿人口大国。其中，中国最大，有13.7462亿人；印度有11.48亿人，美国有3.04亿人；印尼有2.38亿人；巴西有1.92亿人；巴基斯坦有1.68亿人；孟加拉有1.53亿人；俄罗斯有1.41亿人；尼日利亚有1.38亿人；日本有1.27亿人。

2015年，我国60岁以上老龄人口已达2.22亿，占总人口的16.23%，接近世界第四人口大国印尼；即使以65岁为老龄标准，我国也有1.3亿人，约为总人口的10%，大于一个日本；而从青老比看，我国每6个人中就有一位老人，已接近每4人中就有一位老人的日本。

据科学预测，我国60岁以上老人将从2022年开始出现老龄人口规模的加速度增长，几乎每年要翻倍至2500万；到2025年超3亿，也就是说，10年就将“创造”出一个“人口美国”；2033年跨4亿；2040年达4.8亿，占总人口的33%，相当于成长出约1.5个人口美国或者2个人口印尼！

（二）我国的老龄化直接提出了沉重而紧迫的养老保障问题

老龄化就意味着创造社会财富的实际力量在减少，而需要社会供养的比例在增加。所谓的社会供养，主要是指老有所养和病有所医。其中，老有所养，就是对老年人要有优厚的养老保险、完善的养老保障体系。病有所医，就是对老年人要有优厚的医疗保险、完善的老年医疗服务体系。其实质就是一个可靠的和可持续的养老保障，其关键就是有一个与老龄化匹配增长的资金保障。老龄化规模越大，养老保障的规模、要求和压力就越大，养老保障的资金问题或资金压力就会变得相当突出。其中，最突出的问题是：全国现劳力将要不断创造出巨额的剩余财富来供养一个不再创造剩余财富的过亿人口大国。

有关测算表明：我国的社会抚养比，即平均多少个现劳力养一个老年人，在2015年为3.04：1，即3.04个人要以自己的剩余劳动来赡养一个老人，可见压力之大。然而，随着岁月的推进，该抚养比压力不仅不会有所减轻，而且还会持续加重，到2020年将变成2.94：1，到2050年则变成1.3：1。届时，社会供养将可能几乎难以为继。世界超级的老龄化给必须确保公平正义的养老保障带来了空前的困境和压力。

（三）超级老龄化已在前几年就给我国带来养老保障的困难和可持续障碍

其实，我国养老金收不抵支的窘迫状态早就出现了。2011年以来，基本养老金覆盖的城镇企业职工中参保人平均增速为4.04%，而离退休人员平均增速已达6.64%，缺口已达2.6%。与此同时，基本养老金还有尚未显性化的若干巨大缺口：一是20世纪90年代市场化改革带来巨大的劳动保险转制成本尚需消化；二是有近一亿的农民工尚待进入养老保险体系；三是有13.2%的城市老人、81.3%的农村老人尚待养老金覆盖；四是老人贫困发生率在农村比在城镇多出3倍以上，养老公平的缺口也在隐性增大。

2011年，当期收不抵支的省份有12个。才过3年，即2014年，当期收不抵支的省份便增加到22个。2015年全国养老保险基金亏空总计达3000多亿元。如果不是年均3000亿元的财政补贴，城镇职工基本养老保险基金收支将迅速严重失衡并陷入困境，全国养老金池到2015年还滚存结余的3.4万亿元，据有关测算，到2024年也将全部用光、干涸。随着人口老龄化速度的不断加快，这样的缺口将会变得越来越大，有可能从失衡走到失控。这已经直接构成了可能破坏经济社会平衡发展的巨大风险和潜在危机。

（四）正在加速的超级老龄化带来了一系列的经济社会问题

1.经济实力“未强先老”。2015年虽然我国的GDP达到了67.6708万亿元，但人均GDP却仍然不过是51935元。2016年的财政赤字将达2万亿。此外，前方还有“中等收入陷阱”正在埋伏待陷。

2.社会政策“未备先老”。养老、医疗和服务等社会保障制度目前正有待逐步完善、规范；社会体制转型尚滞后于养老保障等社会实践。

3.发展水平“未高先老”。人类发展指数2013年为0.719，首次高于世界均值0.702，但仅排名第91位；此排名在2014年仍91，到2015年为90，才艰难地迈进了一小步。

4.“农村先老”已成事实。农村老龄化在2010年就达到了15.60%，比城镇高出4.67%；到2020年将突破20%，高出城镇5%；到2030年则将达到29%，比城镇高出7%。

5.少子老龄化特征显著。2/3的家庭只有1~3人。

上述这一切表明，“未富”尚可补救，“先老”已成“困局”；养老保障的缺口和收支压力正在日益增大，且将不断加剧；正严肃考问我们的养老保障事业是否有坚实的支撑性和可持续性。事实上，在我国人口老龄化的速率与压力一直在并将继续不断增大的前提下，养老保障注定是一项任重道远的超级社会工程，是一项来自超级老龄化的超级民生事业和超级时代挑战。这个挑战带来的负担、压力和机遇从当前就已经开始，成为最重大的民生问题之一。

总的看，我国的老年社会将不可逆地持续长大变巨，由此带来的老年人口及其保障规模都要按世界第四、第三人口大国来计算，真可谓是超级的老龄化和养老保障，决定了其中存在的诸如资金缺口和支付压力等等实际问题都是超级的，给政府带来的压力也是超级的。可以说，我国的老龄化在世界上是规模超级、增速超级、挑战超级。如何面对超级的老年社会、确保做好超级的养老保障事业，将是我国要长期面对并做好的一个战略命题，已经实际构成我国应对老龄化战略的主要挑战和基本任务。

二、政府要以更大的担当推动养老保障事业

养老保障是一项涉及千家万户、事关每个人切身利益的民生事业；根本而言，是需要动员全体力量才能做好的一项超级公共事务。其中，政府、社会、家庭、个人乃至企业、市场都有责任发挥积极作用来共同搞好养老保障。在推动养老保障事业上，虽然各种责任主体都有不可替代的作用，但是相对而言，政府有更大的责任，应以更大的担当，发挥更积极的作用。

（一）政府是养老保障事业的最主要担当者

既然养老保障是最大、最难的公共事务之一，而政府是最主要的公共事务主管者，自然也是养老保障事业的最主要担当者。政府不仅要管起整个养老保障事务，而且要为整个养老保障事业提供物质兜底和根本支撑。特别是公共财政是由政府组织实施的，其“取之于民、用之于民”这一本质性质从根本上决定了这一点。因此，政府具有完全的责任，从政策到物质都要有更大的担当，以更大的积极性和责任性推动养老保障事业，确保其健康稳妥地发展。

（二）政府是养老保障事业的最主要组织者

社会、家庭、个人乃至企业、市场等各种因素虽然都是养老保障事业的有效因素，但其有效性却不一定能够充分发挥出来，得以充分实现，主要是因为这些因素存在分散化、可能微弱化、不一定相互适应和相互聚合等等问题。因此，只有依靠政府的有效组织，这些因素才可能克服影响作用的各种问题，很好发挥和实现各自的有效性，聚合成有益于养老保障事业发展的推动力。实践表明，政府在组织这些因素发挥其各自作用上具有不可替代的作用，不仅包括引导、指导和帮助能动主体更积极、智慧地参与养老保障事业，而且包括限制、克服或化解诸如市场等因素可能出现的消极作用，以促进公平正义的实现为准则，激发或开发各因素的积极作用来滋养和繁荣养老保障事业。

（三）政府是养老保障事业的最主要动力源

养老保障基本上可算是一种只有物质投入、没有物质产出的公益事业。除有强烈公益责任心和使命的主体外，基本上没有什么主体会有兴趣和毅力主动参与或推动这项事业。政府的人民性质和以人为本、为民服务原则决定了政府天然具有要主动发起、积极推动这项事业的自觉性和能动性。政府必须为了养老保障这种公益事业得到正常推动而不断做出更大的努力，发挥更大的作用，成为吸引、汇聚、组合各种积极性、主动性和创造性的动力源泉与主流。因此，政府要在动力源上确保角色完全到位，确保养老保障事业能够从政府那里得到不竭的支持力、带动力和推动力。

正因为以上诸点，人民群众对政府寄予了极大的期望。在刚刚过去的2016年两会上，养老保障就成了人民代表热议和强调的重大专题，政府对全国人民的期盼也做出了积极的回应。做好养老保障工作已经作为应对老龄化挑战的核心内容纳入了政府工作报告和“十三五”规划。非常明确而肯定的是，政府在推动养老保障事业上必须并已经在以更大的担当，发挥更积极的作用。

事实上，党中央、国务院一直以来就高度重视养老保障事业，积极应对人口老龄化挑战。2016年2月，习近平总书记就做出指示：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。此事要提上重要议事日程，‘十三五’期间要抓好部署、落实。” 李克强总理也做出批示：“要围绕科学应对人口老龄化问题，结合‘十三五’规划编制实施，抓紧研究提出相关政策建议，并注重可操作性。”

全国老龄工作委员会在2016年2月23日召开的第十八次全体会议上，强调了要认真贯彻落实习近平总书记指示和李克强总理批示的重要精神；要求各成员单位和有关部门结合自身职能，抓住重点任务，明确完成时间表、路线图和责任状；各司其职，协调配合，把工作做细、做实，确保各项工作按质、按量、按时落到实处；要着眼于解决老年群众最关心最直接最现实的利益问题，让老年群众得到看得见、摸得着的实惠，切实增加获得感、幸福感。

三、采取系统化战略和务实举措推进养老保障事业

养老保障显然不是一届政府、一期规划所能毕其功于一役的，而是要按半世纪、一百年来着眼和应对的；虽然是一种只有物质投入而无物质产出的公益事业，但却是事关社会公平正义,也能培育老年消费市场而促进经济增长的一个综合性基础因素。因此，对待和处理养老保障问题，必须要有辩证思维、系统思维、战略思维和务实思维，既实施长期的系统化战略，又采取解决实际问题的务实举措。只有这样才能有效应对非常宽阈、复杂的老龄化挑战。

（一）着眼根本完善，加强顶层设计，把养老保障提升到长远的国家战略来系统考虑、统筹安排和全面推动，确保系统、稳妥地推动养老保障事业实现新发展

要用长远和全面的眼光覆盖养老保障的整个时空视阈，要在年度政府工作、五年规划上，甚至更长远的发展规划上，做出运筹谋划和战略安排，确保战略上有一个明确的主线和稳定的连续性，确保政策上始终以此主线及其延伸为主轴而灵活有度、变化有节，确保养老保障事业在国家稳定的前提下始终能够得到稳妥、明晰的推进。其中，一定要准确把握长期需要的可行性和可持续性，实施适度老龄化战略、生育合理化战略、养老金池持续扩大战略、变养老支出为新的经济增长点战略、综合推进经济社会协调发展战略、促进社会保障体制机制持续调整完善的战略等等。

（二）以踏实的步子、灵活的策略、科学的决策和务实的政策，切实解决未来老龄化带来的各种重大挑战与问题

要着重采取一系列举措：用现代治理理念和方法加快养老保障体制结构转型；探索建立实行长期照护保险制度以及一切能够直接惠及老人个体的新机制、新模式；调动各种相关因素的自觉性、积极性和担当性并有效投入养老保障实践中，重在为达成务实求解而打破界限分割和扯皮推诿，整合社会资源、发挥市场潜力；用购买服务促使社会组织成为养老服务生力军，加快养老服务体系建设；加快养老产业发展，促成相应的生产力解放与市场发展。

（三）抓紧启动解决养老保障根本问题的机制建设，为养老保障战略实施提供良好的前提，奠定坚实的基础

1.要做好政府自身应有的养老保障资金托底保证角色。主要是政府要以更大的担当精神担负起财政托底的重责，科学、适度、持续增加养老保障的财政投入；及时启动、长期保持稳定的“国资”转移投入；紧扣基本公共服务均等化目标，建立和健全养老与医疗一体化的社保预算制度。完善央地事权与财力相适应的职能设定与运行机制；统筹协调处理好央地关系，确保各级政府都有积极性、有能力对养老保障资金持续加大财政补助与投入。

2.要做好资金开源和组织协调与引导推动工作。结合城镇化进展情况和实际数据，以及全国性人力资源合理流动与资源配置的需要，统筹处理好城乡区域发展、地区发展及相应的养老保障资金负担，进一步做好省级负责基本统筹的工作，同时试探在国家层面实施统一的养老保障均衡兼顾机制与制度；其核心是要提高统筹层次，均衡地区负担。另外，还要积极稳妥推行延迟退休制度；不断扩大就业和创业面，改善抚养比，组织、引导更多人员参保缴费，迟滞、降低抚养比的加大速率；提高财政用于社会保障支出的比例；在更大面积、更大范围进行资金调剂组合与运用，极大提高养老保障资金使用的效率和均衡性，确保资金保障增加与老龄化步伐至少匹配和同步，确保在更大面积和更大范围上养老保障资金的有效平衡和合理调剂。

3.要尽快确立和实施政府促进养老保障资源开发策略。要以如何发挥市场机制、社会力量参与老年事业的作用为目标，健全以财税、金融产业政策为主体的政策支持体系，调动和利用更多的社会资源，使养老保障事业的物质基础与支持实现多元化、多层次化；开发和运用市场手段，发挥市场作用，使结余资金保值增值，以配合财政投入、培育和激发更大市场融资增资能力为目的，开拓更广大的投融资渠道，创新投融资工具，做好积累资金投资运营工作，打造多层次老龄事业发展投融资体系，比如将现有3万多亿累计结余进行保本营利的市场化、多元化投资，培育和激发未来更大市场融资潜能，提高结余资金的增值能力与实效，配合财政投入，增强养老保障的内生性、可持续的资金开拓和保证能力。

（四）以基本公共服务均等化的政策初衷和价值原则为依据、为动力，全面、大力凸显对弱势老年群体的重视

普遍实施不断加大力度的政策倾斜，继续扩大养老保险覆盖面和养老保障透彻到边的程度，确保公共财政的阳光能够切实穿透一切障碍与迷雾而真正照射到最易被忽视的社会边缘与角落，为边远微寒的层面送去真金白银、比重不断加大的温暖、幸福和公平正义。目前，最需要以更大的力度，克服城乡差异、区域差异和地区障碍，加强对农村养老保障的政策倾斜力度，探索实行诸如医养结合等多种农村养老模式，大踏步推进农村养老保障工作。这里主要有如下五个核心要点：一是要按城乡人口比例配置养老资源，使农村养老保障得到更多政策倾斜，由此确保极大地提高对农村养老保障的财政投入和实惠保证；二是要对失地农村老人实行“先保后征、刚性投保”的养老保险办法；三是要着手改变农民养老“只交给土地和家庭”的传统模式；四是要加快农村敬老院转型，使农村的分散养老变成集中养老；五是要实行直惠举措和便利机制，采取诸如直补到人、开辟绿色通道等办法，对农村“空巢老人”、病弱孤寡老人直接照顾到位。

总之，要用正确的战略策略和政策来切实解决各种养老保障问题，着重实施直接组织开源的务实举措解决养老保障资金来源这一根本问题，重点抓好养老保障政策的统筹化、均衡化、持续性、公平性和充分照顾弱势群体等工作，把养老保障变成一个没有困局和危机、不是负担和问题的常态社会福利，使养老保障成为最充分显示社会主义优越性的民生幸福保证，开拓出一个充满公共财政阳光、公平公正、和谐协调的老龄事业发展新局面。 

（作者系国家行政学院政治学教研部教授。）

（来源：行政管理改革）