互联网+社会治理应用探索

近年来，国内外学者对互联网应用于社会管理创新有诸多研究和探讨。国外学者的研究主要是从两个角度展开的。一是从社会学的角度，关注强化社群的合作与互动，探讨信息的流动与人类行为之间的社会关系；二是从政府管理角度，探讨互联网对政府管理的挑战与创新，将公众参与应用于更广泛的公共管理领域，带动政府管理创新等。

国内学者的研究主要包括三个方面:一是围绕互联网对提高政府管理水平和公共服务能力、推进公民参与和民主政治进程、加强公民对政府的有效监督、促进政府廉政建设等产生的影响，从政治学、社会学、管理学、法学等学科领域开展研究；二是通过对数据的整理分析，预测大众需求，以便提供更加智能与高效率的管理和服务，促进 社会发展；三是如何进行信息管理、有效利用信息资源、提高各类人群的信息素养等。

目前，互联网等新技术在社会治理中的作用已经得到了政府和社会各界的普遍认同。 2015年3月5日第十二届全国人民代表大会三次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中首次提出“互联网+行动计划”。指出对开发利用网络化、数字化、智能化等技术，要着力在一些关键领域抢占先机、取得突破。

国务院颁布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《促进大数据发展行动纲要》，从不同角度明确了要顺应“互联网+”发展趋势，夯实网络发展基础，营造安全网络环境，创新政府服务模式，激发社会活力，提升公共服务水平。消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享。将大数据提升到了“政府治理能力的重要手段”的高度。

可以预见，在中国未来各个领域的改革发展中，互联网所扮演的角色，将会越来越引人注目。

一、互联网+社会治理应用现状

互联网+技术的应用，涵盖经济、金融、政府、社会、舆论、企业等方方面面。现阶段，在社会治理以及政府管理领域，网格化和大数据等互联网+应用的范围正在不断扩大，也取得了一些成果和有益的经验。

（一）网格化促进社会治理创新

近几年来，随着城镇化进程的不断推进，城市信息化管理也逐渐从数字化管理向智慧化管理转变。各级政府意识到互联网+技术与社会治理服务融合，将在未来城市管理和社会服务方面发挥重要作用，特别是网格化管理，将为提升城市精细化治理水平提供强有力的科技保障。网格化是以信息化技术手段为支撑，以社会治理与服务平台为基础，统筹各类服务资源作为切入点，立足于满足社工、居民、企事业单位、社会组织的需求，构建涵盖社会管理、社会服务、社会综治、社会组织、便民服务等于一体的智慧化综合管理、服务和提供决策依据的平台。

目前，网格化管理主要有以下两种模式：

1．全模式高位的独立监督机制

该模式是将城市单元和事件精确到网格中，通过采集、整合、协调政府及社会资源，把城市管理网格、社会管理服务网格、社会治安网格进行融合，建设统一的网格化平台，形成对管理和服务的高位独立监督机制。充分发挥单位与市民的主体作用和社区自治与协管作用，实现“大管理小执法”和“大社会小政府”的工作格局。

该模式的创新点主要为：第一，组织化多元主体参与。其核心内容是政府和公众参与创造组织化的社区。即将监督方式由政府内部监督转变为社会公众监督；被监督主体由政府为主转变为以事件的责任主体和社会单位为主。 第二，闭环式监督流程。运用移动通信、互联网、物联网等科技手段，设计形成一个接受公众咨询、投诉，联系职能部门答复、问题解决、向公众反馈结果的闭环式工作流程，并对所有工作环节进行监督评估。本着“政府主导，社会参与，发挥多元主体”的原则，形成无缝隙的社会治理新模式，促进社会主体的自我发育。

2．监督、管理、执法三权分离模式

以网格化治理为起点，与“维稳”为主的社会管理体制改革相结合， 拓展网格化的功能范围，使之应用于更多的政府管理领域中。建立“城市监督中心”，监督街道办事处和城管执法局的执法，将城市管理、城市执法和城市监督的职能相分离。

通过网格化信息系统平台，采集、分类、处理各种数据，形成独立的可量化的基础数据，实现城市管理由定性管理向定量管理转变 。这种模式的创新之处，首先是可以动态掌握管理对象基本情况、动态信息及解决问题的成效；其次是及时了解民情民意。通过对原始信息数据进行细化，把握特殊或重点人群的不同需求和动态，实现精细化、个性化的服务和管理；三是为社会稳定提供技术保障。如何将社会矛盾消除在萌芽期，矛盾源头的预防、排查和调处，警务的网格化将有效解决这一问题；四是网格划分了社会管理服务基本单元，有效地整合了社会资源，打破了社会管理服务领域的条块分割、专群分割、社群分割的工作格局，形成了新的高效率的管理体制。

（二）大数据推进社会治理现代化

大数据是以容量大、类型多、存取快、应用价值高为主要特征的数据集合。它正在迅速成为采集、存储和关联分析数量巨大、来源分散、格式多样的数据，进而发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务形式。

长期以来，政府部门信息不能有效整合共享，使许多社会管理服务不能落实。大数据和云计算技术的应用，能够在某种程度上改变这一状况。目前，一些省市建立了统一的政务云平台，解决了部分信息共享的难题。以贵州省为例。省政府在建设初期就明确了“多方参与，共同建设”的指导方针，依托“云上贵州平台”，把一些政府部门应用服务发布到该平台上，形成了“一个核心，多个节点”的政府信息管理系统。

1．运用云技术，整合各部门的系统平台资源

贵州省利用“阿里云”等技术，建立囊括数据采集、认证、计算、挖掘、测试、安全等关键支撑技术的企业群。整合企业产品，建立 “政务外网子平台”和“互联网子平台”公共服务平台。对政府掌控的数据存储资源、计算资源和宽带资源进行统一管理。将数据按照“涉密、非密敏感、开放”的政府信息分类方式，在电子政务内网、政务外网和互联网上独立传输。

2．运用大数据提升政府治理能力现代化水平

贵州省注重利用大数据提升对经济运行和各项重要指标的监测、预测、调节和管理水平。社会治理“用数据说话”，利用大数据及云计算技术帮助政府做出决策，事件处置、城市监管，实现了各职能部门的联动机制，提高了统一指挥、快速反应、高效决策处置能力。

有效推进了立体治理框架的建立，实现信息公开，满足公众的知情权和政府的治理需求。在防灾减灾管理，城市公共安全方面，通过对重要监测点的各类信息进行集成整合，形成了 “一网、一图、一库”的指挥系统架构，提高了预测预报、危险源排查等方面的准确性。

3．运用大数据提升政府服务水平

通过建设数字化城市综合治理体系，政府信息横向贯穿城管、环卫、绿化、交通等部门，纵向连接各级政府、街道、社区等，实现城市管理的数字化、可视化和智能化。

在扶贫方面，建设“精准扶贫云”，并利用互联网与移动应用，建设全面、详尽、精准的扶贫信息系统，对扶贫对象精确识别、精确帮扶、精确管理，提高扶贫效率和效果。

4．运用大数据提升政府监督水平

大数据应用提高了政府管理行为和服务行为的可监督性。利用大数据实现网上办公、网上审批、网上执法，权力运转全过程电子化，处处留痕，形成了“人在干，云在算，天在看”的闭环模式，实现了社会对政府的监督和政府部门之间的相互监督，让权力不再任性。

二、我国互联网在社会治理应用的主要问题

（一）网格化泛化

目前，中国城市社会治理体制正处于改革和不断完善的阶段， 政府各部门之间尚未形成有效的联动机制，整体工作效率不高等问题仍比较突出。尽管各级政府大都成立了“网格办公室”等相关机构，但在许多领域进行的网格化改造，不顾实际情况，盲目跟风，为网格化而网格化，把互联网+网格化的管理模式简单化，难以实现政府社会管理水平的提高。

一些地方政府实施网格化管理并非基于实际需要，也不具备实施条件，更多来自于上级压力和相互攀比。在组织结构上，不能做到高位的独立监督，缺少全覆盖的监督方式。如一些地区城管执法局局长兼任监督中心主任，下设一个科室来监督，部门间的联动无法实施，派遣任务难以有效执行。这种模式只是在城市管理的主体内部实现了自我监督，功能单一，覆盖面少，有很大的局限性。这种泛网格化的结果，使以网格化为基础的城市监督中心失去了根本性的作用，难以实现社会治理体制创新的目的，甚至给城市管理增加了一个累赘。

（二）信息安全问题仍很严峻

随着“互联网+行动计划”的实施，各个行业、各个领域的数据信息将会随着大数据、物联网、互联网等技术的应用不断叠加，形成巨大的集合体。人们在使用新技术的同时，也会为个人隐私、信息安全担忧。政府信息、企业信息、个人信息将随着信息技术的深度应用带来不可避免的安全隐患。近些年，信息安全事件频频发生，给政府、企业和个人造成很大影响，而这些事件均来源于互联网。信息安全事件的产生，主要有两个层面，一是技术层面，如系统漏洞，使得黑客可进入核心部分进行攻击；二是一些人为了获取经济利益，利用非法渠道获取信息进行交易。另外，在互联网+社会治理应用中也面临着信息安全的风险。信息安全的担忧与全社会生产、生活越来越依赖信息的局面，成为“互联网+”时代的一个悖论和难题。信息安全是一个全球性的问题，任何一个国家或地区，无论是政府、企业还是个人，都无法置身事外。

（三）信息资源共享的瓶颈问题仍然突出

信息资源是政府在社会管理服务中的核心资源，也是体现政府社会治理能力现代化的关键所在。作为核心资源，除了职能部门自身所拥有的数据以外，主要应该通过对分布在相关政府部门的信息进行有效整合获得。但是由于体制等原因，我国各区域、部门的基本建设是相互独立的，绝大多数政府信息部门的数字资源系统自成体系。各委、办、局都建有各自的信息系统，大都由机构内部负责管理。自身的数据库、配套的操作系统、定制开发的应用软件和用户界面，彼此独立，相对封闭，严重阻碍了彼此间信息流通、共享和更新，形成信息瓶颈。

三、互联网+社会治理实践的思考

随着城镇化脚步的加快以及新技术的不断开发与利用，互联网等技术在政府管理、社会治理等方面的应用将会更加广泛。通过大数据、云计算等技术来解决现有政府、社会、行业、企业管理的难点和痛点，将是互联网+行动的实质所在。电子政务、数字政府、智慧管理将成为“互联网+政务”的典型业态。

（一）统一规划，做好顶层设计

社会治理是需要全社会共同参与的过程，其中网格化模式的运用是做好基层社会治理的重要环节。网格化管理是一项具有大跨度、实时性的系统工程，涉及了传统管理模式的多个部门。在网格化管理中必须整合资源、整合力量才有可能实现大跨度和实时性。统一规划，做好顶层设计显得尤为重要。在社会治理过程中，不仅要有战略层面的统一规划，在技术层面也需要进行资源整合，即建立统一的政务大数据平台，统筹考虑各级政府现有的各种应用系统平台，如电子政务系统平台、数字城市系统平台、智慧交通系统平台等。通过互联网、云技术等进行集成。以科学、系统的论证为依据，制定出统一的长期的总体规划方案，分步分期实施，扎实推进，避免一哄而上、随意改变的短期行为。实现部门信息资源的共建、共享、共用，从而最大限度地确保信息资源的节约化、高效化。

未来网格化管理模式，需要实现立体式的信息互联、互通、整合与共享，使系统能够做到覆盖全面、动态跟踪、联通共享、功能齐全。

（二）整合基础数据资源，实现信息的“聚、通、用”

未来社会治理的发展方向是互联网+社会，最根本的主线就是决策定量化、科学化，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。要以现代科技体系为支撑，物联网、云计算、大数据等技术为基础，持续推进政府决策的数量化和科学化，使政府管理服务做到精准化与精细化，将市场需求和科学计划有机结合，逐步建立按比例、可持续、协同发展的经济社会结构。中共十八届五中全会提出的五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享，将会对城市数据信息资源的整合起到指导性的作用。以现代科技体系为中心，逐步实现万事万物的有机联系，实施互连互通，将是减低“数字鸿沟”，实现社会治理高效化，政府管理科学化的发展趋势。为此，必须实现数据信息的“聚、通、用”。首先是“聚”。遵循“集聚是必须、不集聚是例外”的原则，制定相关的规章制度，对数据的使用进行规范管理，按不同政府职能进行分类，将各类社会基础数据信息整合到统一的平台上，避免重复建设和数据割据；其次是“通”。数据只有流通后才能实现其真正的价值，静态数据或者僵尸数据都会失去数据本身所具有的意义。要做到数据互通，应用互动，成果共享，形成一个立体式的数据网络。政府部门之间横向要连，纵向要通，部门内部也要互联 。第三是“用”。在公共服务方面，利用互联网+社会的应用技术，让公众真正感受到互联网给生活带来的便利。如通过网格化，对扶贫对象或地区进行精准分析和筛选，保证贫困地区真正获得实惠；通过网格化、大数据和云技术应用，分析医疗资源配置不均衡等问题，提供相应的解决方案。

（三）构筑信息安全的防火墙

互联网等技术在各个领域的应用和普及，为政府提高工作效率，帮助政府进行社会治理提供了行之有效的手段。但是伴随着新技术的应用，信息安全问题不容小觑，构筑信息安全的防火墙刻不容缓。

首先，要统筹规划互联网法律法规建设，综合考虑各类法律法规的边界、范畴以及相互间的关系，制定信息安全立法规划，确定当前及今后信息安全立法方向及重点，尽快出台国家层面的综合性的互联网法规。同时，围绕社会需求迫切的互联网应用领域，突出重点，制定关键信息基础设施安全保护、各类信息安全、信息技术产品和服务安全审查、新技术新应用下国家敏感数据保护等方面的法律法规。 其次，要坚持科学发展、积极应用、依法治理、保障安全的方针，加强网络管理力度，完善互联网管理组织领导机制。要发挥好中央网络安全和信息化领导小组的作用，破解原有网络信息安全行业多头监管、交叉管理的乱局，统筹协调网络安全与信息化建设的重大问题，制定实施国家级别的信息安全与信息化发展战略、宏观规划和重大政策。集中各部委分散的职能，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息安全管理，确保数据信息的正确使用与运行安全。再次，加强人员队伍的素质教育。培养一支知法懂法、具备新技术与新方法的管理队伍。建立必要的培训制度，提高包括技术人员、信息员和各级管理人员在信息服务、信息采集、信息管理等信息安全方面的理论素质、法治观念和技术水平。最后，鼓励自主创新，加强网络通信、移动互联网、云计算、物联网、大数据等领域的技术研发，突破核心技术，打破国外垄断，破解如病毒、漏洞、后门等技术问题而带来的信息安全隐患。

（四）在保护信息安全的基础上，依靠社会多元主体参与数据采集

社会治理要实现市场、社会、政府三者之间的良性互动，形成相互促进、相互制约的依存关系，以自我管理为基础，个人、单位、社区和政府共管共治。第一，政府应该对市民、企业、社会实行选择性数据开放；第二，实现组织化的社区自治形式，由社区把居民、单位组织起来，从“可以参与”到“必须参与”，建立激励机制，进行自我运转和自我管理；第三，在数据采集过程中应充分发挥社会多元主体的作用，依托基层社区、社会组织对其所负责或居住的辖区内的基础数据进行动态更新和监督，以弥补政府数据采集的局限性。如消防隐患信息、流动人口信息等数据的采集。另外，在多元采集数据的同时，要建立相应的规章制度，签署安全责任书，约束信息员的行为，保护被采集人的隐私，形成良好的信息安全环境。 

（作者系国家行政学院社会和文化教研部副教授。）

（来源：行政管理改革）