简政放权：实现地方治理目标

[摘 要] 无论从纵向维度还是从横向维度来看，新一轮简政放权都深刻地影响了地方治理的结构、行为和效果。为了更好地改善地方治理状况，需要从制度创新、监管转向、上下联动、统一标准等方面来推动简政放权工作。

一、简政放权的新进展

自2013年新一届政府组建以来，简政放权得到了全方位的有序推进，[1]它在激发市场和企业活力、释放社会创造力、增强经济发展动力方面取得了较好的成效。[2]具体进展如下：

（一）大幅减少了行政审批事项，终结了非行政许可审批

在国务院层面，行政审批事项大幅减少，已提前完成新一届政府组建之初关于“5年内砍掉国务院各部门1700多项行政审批事项的1/3”的承诺，这些被清理出来的权力和责任要么被保留、要么被取消、要么被下放。对于省级或市级政府各组成部门来说，一方面要承接上级相关部门下放的行政审批事项，另一方面要清理、取消和下放自身的行政审批事项，前者是“加法”，而后者是“减法”。对于县（区）政府各组成部门来说，承接、清理、保留或取消行政审批事项是改革的主要内容。此外，2015年国务院层面全面终结了非行政许可审批事项，省以下政府正在积极推进。

（二）落实企业投资自主权，激发了市场主体的创造力

早在2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》就提出要确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权，但进展和效果不甚明显。2013年国家发改委修订了《政府核准的投资项目目录》，2014年6月，国家发改委出台《政府核准投资项目管理办法》，2014年版投资目录也随之出炉。2015年6月，国家发改委修订的《政府核准和备案投资项目管理条例（征求意见稿）》全文发布，进一步规范了政府对企业投资项目的核准、备案行为。在国家层面出台相关文件之后，各省市也相应地修订了政府核准投资项目的管理办法和目录，绝大部分投资项目备案在市县即可办理，企业投资自主权大为改观。

（三）减少职业资格许可和认定，释放了市场主体创业兴业的热情

为了激发市场主体创业兴业的积极性，减少职业资格许可和认定成为新一轮简政放权的重要内容。被减少的事项大致分为两类：一是由国务院部门或地方部门设置的准入类职业资格；二是由政府部门或行业协会、学会自行设置的水平评价类职业资格。目前，各类职业资格许可和认定事项特别是地方自行设置的事项得以大幅度取消。当然，地方取消力度还有待加强，国家有关部门为此正在督导各地依法取消自行设置的职业资格许可和认定事项。

（四）清理规范收费项目，减轻了企业负担，规范了市场秩序

清理规范的对象是行政事业性收费、政府性基金、经营服务性收费和行政审批中介服务项目收费。通过清理违规设立的收费基金或经营服务性收费，规范有法定设立依据的收费基金，编制并发布各级各类收费目录清单，有效地减轻了企业负担，规范了市场秩序。

（五）改革商事制度，激发了社会投资活力和企业创新动力

这次商事制度改革旨在理顺政府与市场和企业的关系，表现为两个方面：一是通过制度创新与程序优化降低企业开办成本，例如全面实施“三证合一”“一照一码”“先照后证”及其配套改革，取消最低注册资本限制，实现注册资本认缴，取消企业年检，促进了新登记企业数量的增加。二是通过信息公开与信息化建设改善营商环境，例如即将于2016年年底建成的全国企业信用信息系统，将有效地培育企业诚信理念，促进企业的良性发展。

（六）规范中介服务，促进了政府职能转移

中介服务是政府部分行政审批职能向社会的延伸。当前，承接政府职能的中介机构的业务范围包括行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等事项。由于制度缺失等原因，中介机构普遍存在行业自律意识不强、市场竞争机制缺失、服务效率不高、监管措施不到位等问题。针对这些弊病，各级政府都在制定行政审批中介服务管理办法，从加强行业准入管理，切断垄断利益链条，规范中介服务收费，加强监督管理等方面进行规范。

二、当前简政放权工作存在的问题

（一）从企业的角度看简政放权工作存在的问题

简政放权要最大限度地激发市场主体活力，[3]其直接受益者是企业，因而从企业的角度来评估简政放权有其合理性。站在企业的角度，当前简政放权工作存在的问题如下：

1.选择性放权。部分正在取消和下放的行政审批事项存在“含金量”不高的问题，该下放的没有下放，不该下放的又下放了。同时，简政放权存在“重数量、轻质量”问题，虽然名义上要求数量、质量、落实、规范齐头并进，但操作中明显偏重于数量，达不到为企业提供方便、为市场增添活力的目的。比如一些“僵尸”权力事项，放不放其实意义不大；而那些与企业发展生死攸关的权力事项，放与不放对企业则影响深远，但这方面做得不够。

2.放权缺乏协同性。对于跨领域、跨部门、跨层级的权力下放，由于各部门放权时缺乏有效协调，导致有的权力事项取消或下放了，而相关的权力事项还没有取消或下放，放权效果因此打了折扣。由于这些权力事项是关联的，不协同放权就会给企业办事造成更大的不便。比如工商、国土、环保方面的权力事项不仅分布于这些部门自身，而且在相关部门也有涉及，如果该同步下放的没有同步下放，企业办事反而会比以前更加烦琐。

3.放权缺乏统一的标准。由于缺乏统一的标准，对于自己手中的权力是否应该下放或取消，除非上级有明确的指示，地方政府往往不容易把握。放权过程中的这种犹豫不决现象经常被归因于地方留恋权力。部门恋权的现象不能说不存在，但有时是地方对放权存在模糊认识。有些权力事项在可放可不放之间，为了回避责任，涉权部门往往选择不放，这使得企业办事并没有享受到应有的便利。

4.部门既得利益的阻挠。权和利常常是交织在一起的，如果某项权力的下放或取消会影响到部门利益，部门维护这项权力的动机就会很强烈。在现行法律框架内，如果这项权力的解释依据较为模糊，那么即使有利于企业，上级部门也会在利益权衡中倾向于保留。

(二)从政府角度看简政放权工作存在的问题

简政放权的间接受益者是政府，因而评价简政放权是否成功，还需要从政府角度来观察。站在政府的角度，当前简政放权碰到的许多问题是由放权不彻底、不到位、不协调、不接续、不配套造成的，表现在：

1.放权不彻底造成下级政府的自主权得不到保证。一些本来可以由地方决策的事项，由于审批权在上级部门，甚至在上上级部门，由于程序上的繁杂，往往影响政策落地的效率。上级部门在放权时存在“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放”的现象，这就造成了“放权不到位、放权有水分、放权不彻底”。

2.放权不到位造成下级不敢担责任。各级部门在梳理自己的权力时往往根据部门利益来决定权力的取舍，横向和纵向部门之间的沟通不够，政府与企业之间的沟通不够。有些权力应该取消或下放，但由于沟通不够，造成上级放权不到位，进而下级不敢担责任。

3.放权不协调造成政府部门之间的相互掣肘。不少权力事项是相互关联的。如果有的下放充分，而有的没有下放，结果将不是减少而是增加了交易成本。所以，在放权之前，需要在部门之间，以及在政府与企业之间做好沟通。但这种沟通往往还停留在形式主义的层面，缺乏专业性、责任性，使简政放权没有达到真正的效果。

4.事中事后监管跟不上造成审批让位和监管缺位并存。放权之后的监管滞后是简政放权的隐患。以工商局为例：一是企业、工商部门与后置审批部门之间的信息不对称造成后置审批事项办理不及时，甚至未办理就直接从事经营活动。二是少数经营者设立公司存在随意性。要么虚报夸大认缴额，要么无力经营，要么注册资本不实。三是企业信用信息的共享联动不够，银行、工商、税务、质检无法共享企业的信用信息。目前行政审批事项下放后，基层人员素质、技术设备跟不上要求，部门监管能力不足，优化服务的力度不够，从而出现接不住的问题，形成了“中梗阻”。

5.放权不配套造成下级负担加重。突出表现在两个方面：一是放权不放编。为了解决下放的权力没接住没接好的问题，基层提出要增编增人以改善承接能力，但在减编控编的形势下这一要求很难得到满足，这就造成上面机构相对膨胀，下面机构相对精简，该接的接不住也管不好。二是放责不放权。放下来的可能是责任而不是权力，造成“看得见却管不着”，有了成绩是上级的，而捅了娄子是下级的。改革后下级部门的工作量和责任明显增加，造成新的权责不对等。

三、简政放权对地方治理的影响

简政放权对地方治理产生了深远的影响，改善了地方治理逻辑，释放了市场活力。

（一）简政放权对地方治理目标的影响

地方治理的目标是多元的。地方治理目标决定着地方政府工作的主要内容，而地方政府的工作需要分解到相关职能部门去完成。治理目标的不同决定着工作内容的不同。根据地方工作实践，可以把地方治理的目标分为两大类：一类是契约化目标，这通常是指政府各部门在年初与上级部门签订的目标责任书所涵盖的要求和指标。另一类是随机性目标，这类目标通常由上级政府根据工作重心的调整而临时动议。

既然下级部门与上级部门签订的目标责任书类似于契约，那么完成这些目标责任书的要求和指标便是刚性的。如果年底不能完成目标责任书的要求，问责成为必然，特别是一些重要的指标如安全生产、环境保护、社会稳定等一票否决的指标。完成这些契约化的目标任务固然重要，但对随机性的目标任务，地方党政部门也不敢轻视。从某种程度上说，完成这些随机性的目标任务有时比完成契约化的目标任务更加重要，因为它直接关系到上级领导的关切。地方党政领导所接受的这种注意力转变会深深地影响下属。

要想完成上述两类治理目标，地方政府必须做好如下三个方面的工作：一是常规性的工作；二是创造性的工作；三是包装性的工作。年初的政府工作报告对一年工作的计划决定了全年常规性工作的内容，这些常规性工作会被逐条分解给各个职能部门去落实。这些工作基本考虑到了年初与上级职能部门所签订的目标责任书。完成这些工作内容构成了各个职能部门的常规性工作。除了常规性的工作之外，某些部门会创造性地改善工作流程，增加工作内容，这些通常与本部门的领导或政府分管领导的个体偏好高度相关。包装性的工作是为了赢得上级部门的好感，在上级领导面前表现出创新意识，这是地方干部的普遍心理。

这些多元的目标并没有因为简政放权而有太多的减少。简政放权对地方治理目标的影响到底有多大呢？事实证明，可能并不是想象中的大，有些部门的工作量不但没有减少，反而有所增加。由于承接了上级部门下放的审批事项，有些部门的工作量反而比以前更大了。

简政放权对地方治理目标的影响因类型不同而有所差异。第一类地方治理的目标会因简政放权的深入而有所改变；第二类治理目标则不受简政放权的影响，因为这类治理目标与简政放权的对象关系不大。在这类治理目标中，简政放权不足以影响到地方治理的行为。

（二）地方治理对简政放权的回应

地方治理要通过履行政府职能来完成，它最终体现在地方政治生态和治理逻辑上。随着经济社会的发展，政府职能势必要随之转变。转变政府职能有被动和主动之分。从被动的角度来说，简政放权具有转变地方政府职能的功效。简政放权一方面是指权力在行政系统内的下放，另一方面也表现为政府向市场和社会放权。这两者都涉及政府职能的转变。从第一种情形来说，简政放权有利于理顺各级政府的职能，高层级政府更侧重于宏观调控和经济调节；低层级政府更侧重于市场监管和社会服务。从第二种情形来说，简政放权有利于理顺政府与市场和社会的关系，即，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。建立政府权责清单，从前置审批改成事中事后监管，将一些政府职能转移给中介机构，等等，均是从转移政府职能角度所实施的改革举措。从主动的角度来说，简政放权对地方治理的重要性是很明显的。因为简政放权直接改变了政府职能。

简政放权改善了地方政治生态。简政放权的一项重要工作是摸清权责底数，晒出权责清单，让社会公众知晓政府的权责界限，从而让社会公众来监督政府的行为。与封闭的权责履行不同，这种晒出权责清单的做法有助于培育制度刚性，从而为政府行为内置约束条件。尽管仍然是为了完成上级部门的目标责任，但完成上级交办的任务具有很强的确定性，特别是一些经济发展、环境保护、社会稳定等硬性任务，完成这些硬性任务有利于党政领导保住自己的职位并得到晋升的机会。当然，为应付上级部门的检查所做的变通也很普遍。

简政放权重构了地方治理逻辑。东部发达省份的简政放权是主动的，而西部欠发达地区的简政放权有被动的表现。东部发达省份为了维持经济发展动力，主动向市场和社会让渡政府权力；而在西部欠发达地区，简政放权是完成上级督查任务。主动放弃权力和被动放弃权力的效果大不一样，东部发达省份的各项工作能够赶在前头，而西部欠发达地区的简政放权则面临着诸多困难。地方治理的惯性思维是重审批轻监管，管理即审批，审批就是管理。改革后，审批的路子越走越窄，事中事后监管得到了更多的重视。既然审批让位于监管，那么弹性的工作方式便有机会逐渐向刚性的工作方式转变。

（三）简政放权有助于释放市场活力

简政放权旨在重构政府与市场和社会的关系，即，行政体系内的权力下放和行政系统向市场和社会放权。第一种简政放权模式是改上粗下细的政府权责关系为上细下粗的模式，让微观的政府职能尽可能向基层政府下放；第二种简政放权模式是释放市场活力。因此，简政放权有利于强化市场在资源配置中的决定性作用，同时政府职能也能够得到正确的回归。

行政审批制度改革的总体原则是解决“审批难、审批多”的问题。通过取消和下放行政审批事项和投资审批事项，进行商事制度改革，束缚市场主体的一些障碍被清除，市场活力能够被有效地激发出来。[4]收费清理改革有利于规范政府的行政行为，有利于厘清政府与市场和社会的关系。中介服务是从政府职能转变中得来的，由中介机构去承担，只要能够加强中介市场的行业自律和竞争，它们提供的服务比由政府提供更加公平合理。总之，简政放权的组合效应如果能够形成，地方治理的效果就会得到增进。

四、以改善地方治理为目标进一步推进简政放权

简政放权被作为新一届政府全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，在释放市场活力、激发社会创造力、扩大就业、扩大开放、推动政府管理创新等方面承载着多重使命。为了更好地实现地方治理目标，简政放权需要处理好如下几组关系：

（一）制度改革与制度创新

简政放权是政府自身革命，但这次革命不可能一蹴而就，需要经历一次从量变到质变的过程。为了更好地推进简政放权，需要分步做好这样几个工作：一是科学划分各级政府的职权，并将其纳入法治的轨道。[5]二是完善政务服务网，全面公开政府部门的权力清单、责任清单、行政事业性收费清单，基层政府还可能包括财政专项清单和扶贫清单。三是加强行政审批服务中心建设，在制度建设、人员培训和软硬件建设方面跟进，减少审批环节，压缩审批时限，降低审批收费，并将串联审批改为并联审批，落实“谁审批、谁监督、谁负责”的行政审批机制。四是落实“两集中、三到位”。改革后保留和承接的行政审批事项，包括行政许可和相关行政事业性收费事项，原则上均应纳入行政审批服务中心办理，力求所有审批进中心。五是成立行政审批局，全权负责所有的行政审批事项，真正实现行政审批从制度改革到制度创新的转变。

（二）事前审批与事中事后监督

取消或下放行政审批权限并不等于放弃对相关事项的监管。相反，在行政审批制度改革的同时，要改变“重审批、轻监管”的行为习惯，强调事中事后监管的必要性。为此，需要做好三项工作：一是同步制定各行各业的事中事后监管标准，建立健全监管制度，从顶层设计的高度强化监管职能，提高监管水平。二是将取消、下放的行政审批事项的落实情况、后续管理等列为绩效管理的重要内容，适时开展重点督查，重点关注变相审批和明放暗不放行为。三是建立群众和社会大数据监督系统，鼓励媒体、工会、行业协会、独立的专家学者等社会力量发挥监督作用，否则可能会出现集体的沉默，简政放权变成了政府的独角戏。

（三）单方行动与上下联动

简政放权涉及面广，各级政府的职责不同，需要通力配合。[6]从高层角度来看，法律法规之间的冲突造成简政放权的不协同。例如，中央指定地方实施的行政许可事项，即使有些是不合理的，地方也无权调整。有时，下级政府解决不了，甚至上级政府也解决不了，这就需要修改相关法律法规，特别是上位法律法规的修改、废止。从基层角度来看，在接管能力建设、“两集中三到位”推进和信息资源共享等方面，不仅要加强人员和设备投入，而且要加强各部门单位的协调配合。上级在向下级下放行政审批权限时，只有人力、财力和物力的同步下放才能提高基层的接管能力，同时消除上级部门的机构臃肿。

（四）政府管理与中介服务

简政放权必然会涉及有些政府职能需要转移给中介组织。中介组织是社会性的，包括行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，它们在成长过程中难免有良莠不齐的现象。在政府职能转变时，一方面，需要大力发展中介机构，在政府转变职能的过程中将一些职能转移给中介机构来完成；另一方面，则需要规范中介机构行为，设置中介机构执业标准，加强中介机构的行业自律，加强对中介机构的监管，杜绝红顶中介。

（五）自主清理与统一标准

目前，地方政府部门在清理取消各项行政审批事项和非行政审批事项时，对行政职权实施依据的充分性、规范性、合法性和时效性仍然存在模糊的认识，特别是在查找和运用这些实施依据时存在碎片化和断章取义的可能和现实。为此，一方面，上级部门需要加大这方面的业务培训力度；另一方面，需要在国家层面委托相关研究机构设计共性的可供参考的标准，以便基层部门更好地推进简政放权的相关工作。

参考文献

[1]李克强. 简政放权 放管结合 优化服务[J]. 中国行政管理，2015（6）：6-7.

[2]马宝成. 推进放管服协调发展，更好发挥政府作用[J]. 行政管理改革，2015（7）：86-90.

[3]马建堂. “放、管、服”三管齐下，加快转变政府职能[J]. 行政管理改革，2015（9）：4-6.

[4]张占斌. 经济新常态下简政放权改革新突破[J]. 行政管理改革，2015（1）：28-33.

[5]应松年. 简政放权的法治之路[J]. 行政管理改革，2016（1）：14-17.

[6]张安定. 全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议[J]. 中国行政管理，2014（8）：16-21. 

（作者系中央编译局世界发展战略研究部副研究员。）

（来源：行政管理改革）