简政放权改革的走向

[摘 要] 本届政府以行政审批制度改革为突破口，大力推动简政放权，取得了显著成效，同时也面临一些新情况新问题。推进简政放权改革，分别推进、单兵出击的效果是有限的，部门协同、上下联动才能取得事半功倍的成效。无论是削减审批事项，还是简化审批流程，都需加强顶层设计，防止出现不协同、不同步、不到位的问题。

简政放权是转变职能、提高政府治理能力的关键之举。三年多来，本届政府以行政审批制度改革为突破口，大力推动简政放权，取得了显著成效，同时也面临一些新情况新问题。深入推进简政放权，争取更大成效，需要从以下方面加大改革力度。

一、根据社会关切减少审批

几年来，各级政府大力削减审批事项，减权放权，中央层面取消下放行政审批事项1/3以上，减少投资核准事项76%，地方层面大多减少审批事项50%以上，一大批资格资质认证、中介评估、收费项目被取消等，激发了市场活力，促进了创业创新。但社会关切看，从深化改革要求看，一些该放的权还没有放，办事创业中审批多、审批难、审批慢的情况依然存在，不少企业和公众觉得获益不明显，改革仍有很大空间。

一是减少束缚创新创业的审批事项，提高含金量。每减少一个这样的审批事项，就意味着相关领域的管制放松、门槛降低或垄断破除，有效激发市场活力。比如说，工商登记改革实行先照后证,注册资本从实缴到认缴等项措施，移开了登记绊脚石，降低了准入门槛，新增市场主体出现大幅增长，现在日均达4万户，就说明了这一点。而有的部门取消审批事项限于“挤牙膏”，凑数字，与投资创业、生产经营关系不大，企业和公众就很难从中获益。继续简政放权，要从重数量向重含金量转变，啃“硬骨头”，重点取消那些阻碍创新创业、社会关注度高的审批事项。减少审批的含金量越高，释放的改革红利也越多。

二是减少审批中多余的环节和关卡，提高审批效能。简政放权是否到位，不仅要看减少了多少审批事项，更要看办事是否方便快捷了，企业成本是否降低了。从实际情况看，现在政府审批事项数量大幅减少，有的部门仅有几个审批事项，但一些地方和企业反映，办企业上项目还面临环节多、评估多、关卡多、涉及部门多的现象，几个月的工程报批可能要半年一年，成为制度交易成本高的原因。据有关统计，一些地方投资一个实体工厂或研发大楼，从申办到验收至少要盖92个公章、缴纳53笔费用、涉及23个中介、提供300多件材料，整个审批链条需要66个环节，周期至少为370个法定工作日，耗时2~3年。[1]这里，每个公章、中介、环节和材料，实际上都意味着一个审批，其中许多审批是多余的和重复的，只要有一处卡住，就开不了工，徒增经营成本，乃至失去市场机遇。因此，简政放权不仅要减少审批事项，而且也要减少审批过程中的环节和关卡，清除那些多余的前置审批、评估认证和层次环节。对于比较复杂、涉及面广的审批事项，应当站在方便申办者角度，重新设计审批要件和流程，比如不同部门没有必要进行重复的资质和认证审查；对投资项目没有必要进行能否盈利等实质性审查，而是更关注合规性审查，据此确定需要审查的内容和部门；能够一次性提交的材料，就不要重复提交等，切实提高审批效能。

三是减少公共服务中不必要的办事手续和证明，增强获得感。对社会公众而言，对我们每个人来说，放权是否到位了，办事是否容易了，更多是从办理身边的事来获知的，如上学就业、旅游出境、医疗社保、办学科研等事情申办更容易了。从调研情况看，公众在办理各种登记、证明、年检、鉴定、认证等事情上，常常碰到证明多、手续多、推诿扯皮等情况，仍需要来回跑路盖章，其中许多证明和手续都是没有必要的，乃至节外生枝的，比如学历学位明明网上能查到却要花钱做认证，一个工伤认定要做4次CT，二胎准生证要交20多种证明，诸如此类的证明使人不胜烦忧、花冤枉钱。深入简政放权的一个重要方面，就是积极回应社会关切，加快清理公共服务中各种办事手续、证明材料和盖章环节，该取消的取消，该合并的合并，该并联的并联；同时要推行政务公开、网上办事、信息共享、在线审批和一站式服务，为公众提供更加规范透明、方便快捷、可预期的公共服务。

二、使三个清单更具规范性和可操作性

简政放权改革走到今天，不仅要继续放权减权，也要明确政府权责边界，规范权力行使。推行权力清单、责任清单和负面清单管理模式，就是深化简政放权的有效途径。权力清单可以明确政府能做什么，责任清单可以明确政府该管什么、怎样管，负面清单可以明确对企业约束有哪些，使政府法无授权不可为，法定职责必须为，使企业和社会法无禁止即可为，进而划定政府与市场、社会的行为边界，推进政府治理现代化。

目前，制定权力清单和责任清单已取得很大进展，各省份已全部公布了省级政府部门权力清单，多数省份同时公布了责任清单，有的省份改革进展较快，如安徽省已率先公布省市县乡镇四级地方政府部门权责清单，实现全覆盖。国务院部门权力和责任清单编制试点工作正在进行，积累经验后将全面推开。从实践情况看，主要做法是依法梳理和界定政府部门的权责事项、依据、内容和程序，向社会公布，接受监督。由于不同地方和部门对权责清单的理解认识不同，分类标准不一，公布的权责清单差异较大，一些权责清单存在着交叉重复、边界不清、不易把握等情况，影响了清单作用发挥。例如，同一事项，有的列入权力清单，有的列入责任清单，在执行中容易出现偏差；有的只是把权责事项列出，没有深入考量哪些权力应当放掉，哪些事中事后监管责任应当加强；有的限于把权责清单在网上公布，缺乏相应的实施监管措施，实际作用不明显等。有鉴于此，推进权责清单制度应当注重理论和实践研究，总结各地改革经验，针对不同层级和部门制定标准指南，提供样本，更加合理地划定政府与市场、社会的行为边界，增强权责清单的规范性、可操作性。而且，要在制定公布政府权责清单的基础上，从信息公开、绩效考核、督查制度、行政问责等方面，加强政府对权责清单落实情况的督促检查和社会监督，对不符合改革要求的清单内容要及时更新，充分发挥权责清单划定边界、限权管权的作用。

实行市场准入负面清单制度，清单之外的政府不再审批，各类市场主体都可依法平等进入，这就缩小了政府审批的范围，减少审批自由裁量权，有利于降低准入门槛，促进公平竞争，为各类主体提供更大发展空间，是一种适应市场经济的管理模式，也是简政放权的实质性突破。这一制度目前已在广东、天津、福建、上海四个省份开展试点，积累经验后在全国统一实施。从发展方向看，推行负面清单制度，要体现开放搞活、由市场决定资源配置的要求，尽可能减少政府的行政审批范围，消除不合理限制，放宽市场准入，不能让负面清单的限制比不实行还要多还要长，尤其是应清理对不同市场主体的不合理限制，消除市场壁垒，形成统一市场准入制度。同时，负面清单的规定要清晰可操作，明确列出禁止或限制企业投资经营的行业、领域和业务，开出具体的限制措施，不给审批自由裁量留有空间。此外，要关注负面清单之间的衔接配套，避免相互之间的重复、冲突、疏漏和脱节，在操作上无所适从。

三、协同联动才能事半功倍

简政放权是政府治理模式的变革，无论是减少审批，还是流程再造，都涉及政府部门纵横关系，影响政府与市场和社会的关系调整，如果协同不够、衔接不紧，势必会影响改革的成效。

从横向部门关系看，一个项目审批往往要涉及多个部门和环节，如果分头进行改革，这个部门改了而其他部门没改，事情还是难办。比如，将企业投资核准项目转为备案项目，而与此相关的规划、土地、环境、安全等部门并没有同步调整或做好衔接，企业仍要到众多部门跑审批。同样，“备案”的含义和要求也需明确。企业和基层反映，备案上报资料并不少，前置审批也不少，仍需方方面面认可，不“点头”就不能做，而对其他部门来说，对备案项目的理解认可也有不同。再如,工商登记改革将前置审批改为后置事项，在破除障碍上迈出关键一步，新注册企业可以边筹备边办许可证，节约了经营成本，但仅有照而无证，企业还是不能开张,否则执法部门来查怎么办？银行不给开户贷款怎么办？这些难题都有赖于行业部门在后置事项审批改革上协同推进。再有，分头取消审批事项，一个项目有的审批放到地方层面，有的审批可能仍在上面，企业和基层仍需要上下跑审批。

从纵向层级看，上级政府取消下放审批权，到下级政府的落实程度参差不齐，一些地方企业、基层和群众觉得放权不解渴。这分析起来有两方面因素。一方面，上级政府放权不到位，有些本可以放给企业和市场的事项没有直接放，而是转给下级政府审批；有的利用审批事项缺乏分类标准，采取“分拆”或“打包”处理，搞数字游戏，明放暗不放；有的放责不放权，将管理难度大的下放地方。另一方面，有的地方对下放的审批项目没有采取配套改革，落实不力，甚至有的群众兴冲冲地拿着报纸来说，上面放权了，可以办什么事，但下面办事人员说没接到上级文件，还是不给办；有的截留审批权限，放权效果递减，造成放权不到位，在“最后一公里”受阻。因此，上下联动，放得下，接得住，落实好，是深化改革中需解决好的问题。

从中介关系看，办投资上项目，特别是工程建设项目，都设有各种中介评估环节，如项目咨询、环境评价、安全评估、施工图审查等。在改革中，有的地方和部门审批放权了，但中介评估依旧。企业和群众反映，中介评审中重复评估、独家指定、时间过长、收费过多等问题普遍存在，人为拉长了审批时间，增添了企业负担，成为放权梗阻。比如，有的中介是审批部门的下属机构，有的独此一家别无分店，并凭借这种关系搞垄断经营；有的部门将行政审批事项转为中介服务事项，从事有偿服务，不交钱就拿不到许可；对中介评审时间、现行相关法律并没有硬性规定，且不计入行政审批办理时限，有些中介评审耗时过长，占去整个审批的2/3时间，企业申办项目多半是与中介打交道。

可以说，推进简政放权改革，分别推进、单兵出击的效果是有限的，部门协同、上下联动才能取得事半功倍的成效。无论是削减审批事项，还是简化审批流程，都需加强顶层设计，防止出现不协同、不同步、不到位的问题。在部门协同上，对一个审批事项涉及的各个部门，应加强协调配合和措施衔接，协同推进，防止你改他不改。在上下联动上，凡是市场能够有效调节的，基层可以自主解决的，尽可能地把权力放到位，直接放给市场、企业和基层，防止截留、承接不力和落实不到位等问题；要研究制定审批项目的分类标准，统一审批项目的名称和类型，为推进改革和上下联动提供科学依据。在中介同步上，加快清理行政审批中的各种中介评估，该脱钩的脱钩，该取消的取消，该合并的合并。对法律法规要求的中介服务，制定中介目录清单、收费标准和时限要求，向社会公布，接受监督。

参考文献

[1] 俞军.构建简约便民阳光高效的政府治理体系[J].中国机构改革与管理，2016（3）． 

（作者系中国行政管理学会副秘书长、研究员。）

（来源：行政管理改革）