全面贯彻实施慈善法开创慈善事业发展新局面

[摘 要] 《慈善法》针对制约慈善事业发展的突出问题，以改革精神和创新思维，提出了一系列创新性、前瞻性举措，彰显了现代慈善新理念，为慈善事业的长远发展提供了更大空间和更多机遇。

2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》），自2016年9月1日起施行。《慈善法》作为我国慈善领域的基础性、综合性法律，将党关于发展慈善事业的重要主张和人民意愿上升为国家意志，历史上第一次以国家立法形式确立了慈善的法定地位，为规范和促进慈善事业健康发展提供了可靠保障。

一、《慈善法》是我国慈善事业发展的宝贵结晶

法律是有关社会关系和社会实践的反映。改革开放以来，我国慈善事业秉承中华民族乐善好施的传统美德，弘扬共产主义道德和雷锋精神，借鉴国（境）外发展现代慈善的成功经验，取得了重大成就，为《慈善法》的制定奠定了坚实基础。

（一）慈善组织快速发展

慈善的组织化是现代慈善最显著的特征。我国从20世纪80年代开始成立由政府或人民团体举办的慈善组织，20世纪90年代以后社会化、民间化的慈善组织开始出现，2000年以后慈善组织大量涌现。截至目前，全国登记注册的社会组织超过66万个，大部分在慈善领域内开展活动。其中，慈善会等公益慈善类社会团体快速增加，全国县级以上慈善会超过2000个。各类为残疾人、老年人、困境儿童等群体提供帮扶的民办非企业单位有上万家。专注于慈善工作的基金会有4800多家，总资产超过1000亿元，每年用于慈善事业的支出超过400亿元。志愿服务组织加快发展，截至2015年年底已达到30万个(含志愿服务站点)，注册志愿者6600多万人。慈善组织作用的领域更趋多元化，从最初以扶贫济困为主要目标的助医、助学和生活帮扶等方面，逐步扩展到科技、文化、环保、体育、青年创业、公共设施建设等领域，日益成为党和政府的重要帮手和社会主义现代化建设的积极力量。据初步统计，各类慈善组织运行的慈善项目达到数百万个，每年数亿人次从中受益。同时，慈善组织普遍加强了自身建设，内部管理日趋规范，服务能力逐步增强，社会公信力不断提高。

（二）社会捐赠显著增长

2006年我国社会捐赠额首次突破100亿元，2012年达到817亿元，2013年接近1000亿元，2014年提高到1042亿元。其间，2008年和2010年，由于发生四川汶川地震和青海玉树地震等特大自然灾害，社会各界的慈善热情空前高涨，慈善款物捐赠总额均超过1000亿元。同时，捐赠渠道不断拓宽，捐赠方式不断创新，形成了股权、有价证券、知识产权、留本冠名基金等新的形式，以企业家为代表的大额捐赠层出不穷。各地还大力推进慈善超市、社会捐助站点建设和运营机制改革，健全了慈善捐赠和慈善服务网络，增强了慈善服务的可及性、便捷性。一些电商、互联网企业发挥网络优势，建立了一批网络捐赠平台和网络公益项目，为公众捐赠善款、奉献爱心提供了更多便捷选择，仅2014年就有逾11.17亿人次通过各类网络捐赠平台捐赠善款4.37亿元。慈善捐赠额的增长，为开展慈善活动、解决困难问题、服务经济社会发展提供了有力支撑。

（三）慈善法制建设和政策措施持续加强

国家先后出台《红十字会法》《公益事业捐赠法》《信托法》《企业所得税法》《个人所得税法》等法律，国务院先后制定《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，从不同角度、不同方面，为慈善事业发展提供了法制保障。2013年国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，从政策上强化了政府向包括慈善组织在内的社会组织购买服务。2014年国务院出台了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，对慈善事业发展做出全面部署，成为新中国第一个以中央政府名义出台的指导、规范和促进慈善事业发展的纲领性文件。2006年和2011年，民政部先后发布了两个慈善事业发展五年指导纲要,勾画指引了慈善事业发展。民政部还会同或协商有关部门，先后制定完善了慈善组织管理、慈善捐赠、信息公开、企业参与、慈善事业表彰奖励、慈善新闻宣传、推进慈善款物募用分离等多方面政策措施。2013年，汲取救灾捐赠的经验教训，在四川芦山地震救灾中，建立了新的救灾捐赠导向机制，政府由直接开展募捐或指定募捐主体为主，向发布救灾需求信息、协调慈善组织行动、指引社会力量有序参与转变。近年来，民政部门还建立了志愿者招募、注册、统计及志愿服务记录、证明等制度,初步形成多元化志愿服务体系。这些都为慈善法立法工作提供了重要制度基础。

（四）慈善管理体制不断健全

2008年根据国务院批准的民政部“三定”规定，民政部设立了社会福利和慈善事业促进司，并专设了慈善处，主管慈善事业。各省级民政部门及部分基层民政部门相应增设或明确了主管慈善及志愿服务事业的职能机构，为慈善及志愿服务事业健康发展提供了组织保障。近年来，各级民政部门会同各有关部门将慈善事业发展纳入经济社会发展规划和相关专项规划，纳入有关人才培养和科研范畴，纳入政府购买服务项目，积极提供税收收费减免和用地、金融等支持，形成了政府各部门、社会各界、各类人群共同推动慈善事业发展的良好格局。

（五）慈善宣传普及和理论研究深入开展

从2005年起，民政部每年举行“中华慈善奖”评选，给予慈善领域做出突出贡献的个人、机构和项目等荣誉表彰，激励社会公众投身慈善事业。全国16个省份及多个地市设立了别具特色的地方性慈善表彰项目。推进了慈善领域交流合作，在深圳建设了中国公益慈善项目交流展示会机制，在宁夏举办了中国黄河善谷慈善博览会，在广州举办了慈善项目推介会,鼓励各地结合实际加强慈善项目交流推广，促进了慈善事业发展成果的展示、经验的交流、资源的对接和发展路径的创新。各地通过制播公益广告、开展公益创投、设立慈善地标，举办义演、义拍、义卖、义诊等多种方式，宣传普及慈善理念，推动慈善进机关、进学校、进社区、进乡村，不断扩大慈善事业的社会影响。一些媒体也开始通过设计公益专栏、慈善频道等方式，广泛传播慈善文化。民政部还先后组织力量，开展了对慈善事业地位、作用、发展规律、推进措施等重大问题的研究，形成了专门的慈善研究机构和研究队伍，取得了丰硕的理论研究成果。

我国慈善事业在取得显著成就的同时，也显现出一些阶段性、发展中的问题，主要是社会捐赠总量和人均捐赠数额仍然偏少，慈善法制与事业发展要求仍然不相适应，一些慈善组织的能力和活力与承担的社会责任仍然不相匹配，慈善组织设立的门槛较高，慈善行为的规范性、慈善信息的公开性、慈善人才的适应性、慈善监管的有效性、慈善理念的普及性等仍有待提升。对此，《慈善法》均做出了针对性规定。

二、《慈善法》对我国慈善事业发展具有里程碑意义

2005年，民政部首次向全国人大和国务院报送了开展慈善立法的建议。经过近十一年不懈努力，2016年《慈善法》得以审议通过并出台。《慈善法》既与公益慈善领域现行的法律法规基本精神一脉相承，又与时俱进地概括了新的实践经验，被高度评价为慈善事业善治之良法，是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措，对推动我国慈善事业发展具有重大意义。

（一）《慈善法》明确了慈善的性质及定位，有利于统一思想、达成共识、凝聚力量

《慈善法》以法定形式充分肯定了慈善事业的地位和作用，明确规定国家鼓励和支持自然人、法人和其他组织践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德，依法开展慈善活动，每年9月5日为“中华慈善日”。提出国家采取措施弘扬慈善文化，培育公民慈善意识。要求学校等教育机构应当将慈善文化纳入教育教学内容，鼓励高等学校培养慈善专业人才，支持高等学校和科研机构开展慈善理论研究。要求广播、电视、报刊、互联网等媒体积极开展慈善公益宣传活动，普及慈善知识，传播慈善文化。提出国家建立慈善表彰制度，对在慈善事业发展中做出突出贡献的自然人、法人和其他组织，由县级以上人民政府或者有关部门予以表彰。突出慈善在扶贫济困中的作用。这些法律规定，有利于推动形成对慈善事业的共识，促进社会公众自觉参与并支持慈善，用法治手段助推全社会崇德向善。

（二）《慈善法》全面规制了慈善事业的各个方面，有利于引领和规范慈善事业持续健康发展

《慈善法》明确了慈善活动的范围，规范了慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、监督管理、法律责任等内容，构建了一系列基本制度，将慈善事业发展纳入法治化轨道，为慈善工作提供了基本规范和遵循。特别是通过对慈善事业的范围、主体、机制、措施、权责等予以规范，有利于保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，明晰个人、社会、政府在慈善事业发展中的责任关系。《慈善法》还规定任何单位和个人均可以对慈善组织和慈善信托的违法行为投诉和举报；鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督，对假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产等违规行为予以曝光，发挥舆论和社会的监督作用等，这些规定构建了全面的综合监管体系，有利于强化监管，有效发现和解决慈善领域出现的问题，形成健康有序的慈善生态，保障和促进慈善事业健康发展。

（三）《慈善法》推出了一系列改革创新举措，为慈善事业发展开辟了广阔空间

《慈善法》针对制约慈善事业发展的突出问题，以改革精神和创新思维，提出了一系列创新性、前瞻性举措，彰显了现代慈善新理念，为慈善事业的长远发展提供了更大空间和更多机遇。例如，将慈善范围从扶贫济困拓展至教育、科学、文化、卫生、体育、环保等领域，使得慈善可以在社会生活的更大范围内发挥作用。降低了慈善组织的准入门槛，规定设立慈善组织可以直接向民政部门申请登记，便利了慈善组织申请登记和认定，适度放开公开募捐资格，有利于吸引更多社会组织从事慈善事业。明确了税费减免、金融支持、政府购买服务等促进措施，特别是规定企业慈善捐赠支出超过法律规定准予当年扣除的部分，允许在其后三年内结转扣除；规定捐赠人向慈善组织捐赠实物、有价证券、股权和知识产权的，免征权利转让的相关行政事业性费用。专门对慈善信托做出规定，明确了慈善信托的备案制度，确定了受托人范围，明确了受托人、监察人责任义务，为发展慈善信托提供了有力指引。突出了鼓励和支持扶贫济困类慈善活动的内容，有利于广泛汇聚社会帮扶资源，将更多的慈善资源引导、汇聚到扶贫济困这一重点领域，更好地引导各类扶贫济困慈善活动与精准扶贫、精准脱贫有效对接。同时，《慈善法》鼓励个人和相关组织开展灵活多样的慈善活动，规定城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动，慈善组织以外的其他组织可以开展力所能及的慈善活动, 这既体现了《慈善法》的包容性、开放性，也为其他组织和城乡社区居民、单位员工开展慈善活动提供了法律空间。这些都有利于优化慈善事业发展的政策环境，激发个人和组织参与慈善的热情。

三、全力抓好《慈善法》的组织实施

法律的生命力在于实施。《慈善法》明确规定，国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作。各级民政部门要不辱使命、勇于担当，努力做好《慈善法》的相关组织实施工作。

（一）着力推进制度机制创新

围绕实施慈善组织登记认定制度，协助国务院做好《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订工作，加快制定慈善组织申请认定的具体办法，畅通存量社会组织通向慈善组织的政策渠道，使慈善组织登记认定和监督管理更有遵循、更具可操作性。围绕实行慈善组织年度报告制度，依法推动慈善组织执行好年度报告和信息公开制度，积极推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查，及时依法惩处违法违规行为，形成有效震慑，增强慈善组织守法的自觉性。围绕建立公开募捐资格许可制度，加快协调制定有关公开募捐资格申请认定、募捐方案备案及信息公开、运用互联网募捐的具体制度，指导各地完善地方性法规规章，促进公开募捐活动依法广泛有序开展。围绕发展慈善信托，抓紧制定完善慈善信托文件备案、信托监察人管理等具体制度，指导地方各级民政部门抓紧制定政策措施，积极开展慈善信托试点工作。支持有条件的各类社会主体依法设立慈善信托、开展新型慈善活动，进一步发展多元慈善主体、拓宽慈善事业发展途径。

（二）不断增强慈善主体活力

对开展慈善活动的慈善组织，要按照现代社会组织管理体制要求，结合登记管理，推动完善内部治理结构，建立健全以章程为核心的内部管理制度，依法按照章程开展活动，独立承担法律责任；建立慈善组织负责人任职、约谈、责任追究等管理制度，落实法定代表人离任审计制度，提高慈善组织诚信度和公信力，培育发展一大批信誉良好的慈善组织。对开展慈善捐赠的企业或相关组织，要推进各项优惠或支持性政策措施落实，协调制定对扶贫济困救灾慈善活动的特殊优惠政策，加大政府购买慈善组织服务力度，发挥“中央财政支持社会组织参与社会服务项目”示范作用，不断完善福利彩票公益金购买服务政策，激发慈善主体参与慈善的积极性。对有意愿开展慈善活动的社会公众和非慈善组织，要完善引导激励措施，助推蕴藏在群众中的慈善热情竞相迸发；进一步做好“中华慈善奖”评选表彰工作；推进慈善表彰与国家勋章和国家荣誉制度相衔接；指导各地建立完善地方性慈善行为褒扬奖励制度和措施，发挥慈善榜样的示范带动作用。

（三）有效规范引导慈善行为

规范公开募捐行为方面，要协调制定公开募捐资格申请认定程序、募捐方案的备案及信息公开办法和运用互联网募捐的有关规定，并指导地方各级民政部门认真组织实施，确保公开募捐活动依法有序进行。维护捐赠人合法权益方面，要认真落实《慈善法》关于保障捐赠自由、开具捐赠票据、签订书面协议、查询复制有关资料、监督捐赠财产使用等规定，做好维护捐赠人合法权益的各项工作。确保慈善财产合法使用方面，要按照《慈善法》关于慈善组织财产使用分配、慈善组织投资、慈善活动年度支出、慈善组织管理费比例等规定，会同有关部门制定慈善组织投资的具体办法，制定相关慈善组织年度支出和管理费用标准，既保障慈善财产使用效益最大化，也保障慈善组织正常运作、可持续发展。促进慈善服务方面，要按照《慈善法》关于慈善服务提供方式、服务原则、服务项目、服务标准以及志愿者招募登记、培训管理、服务记录、证明出具、购买保险、安全保障等规定，积极推进《志愿服务条例》立法，全面实施志愿服务记录制度，支持慈善组织招募、培训志愿者，倡导和鼓励慈善组织、其他组织和个人向社会或者他人提供志愿无偿服务以及其他非营利服务。加强慈善信息公开方面，要推动建立统一规范的慈善信息平台，建立健全慈善信息统计和发布制度，建立民政部门与其他部门的慈善信息共享机制，提高服务质量，形成监管合力；制定慈善组织信息公开的具体办法，加强信用监管，及时通过日常性监管和周期性评估检查慈善组织履行信息公开义务的情况，依法查处慈善组织不报、谎报、漏报信息行为。

（四）进一步完善综合监管体系

在突出“放活”的同时，注重构建行业自律、社会监督、政府监管相结合的综合监管体系，加强事中事后监管。要强化慈善组织的行业自律，指导慈善行业组织建立健全行业规范，加快统一社会信用代码建设，促进行风建设，提供行业服务，更好地发挥监督、约束和激励作用。要加强社会监督，指导慈善行业组织完善投诉举报受理机制，拓宽社会监督渠道，强化反映问题的处理。要强化政府监管，充分运用“双随机、一公开”等监管方式，用好约谈、审计、专项检查等监管手段，健全慈善组织第三方评估机制，建立慈善组织及其负责人信用记录制度，协调和支持有关部门对慈善组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、外事活动、公募资格验证、募捐信息发布等履行监督管理职责，共同做好监管、服务工作。要推进公正文明执法，建立执法全过程记录制度，依法坚决查处强捐、骗捐、诺而不捐和私分、挪用、截留、侵占慈善财产等广受公众诟病的违法行为，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性执法手段。

（五）加强对贯彻实施工作的组织领导

要抓紧组织学习培训，采取领导班子集体学、职能部门深入学、举办专题培训班系统学和列为初任培训、任职培训、岗位培训必修内容等措施。要抓紧落实工作责任，建立各级民政部门一把手负总责、分管领导负牵头责任、内设机构负具体责任、多级联动、层层抓落实的责任机制，做到事有人管、责有人负。要抓紧制定配套规定，现有规定与《慈善法》不抵触的，要继续落实好；与《慈善法》不一致的，要及时修改完善；《慈善法》有规定，地方尚无措施的，要做好制定配套规定的工作；有立法权的地方民政部门要推动制定实施地方性法规或政府规章。要抓紧推进试点实验，指导各地民政部门对照《慈善法》规定，结合本地实际，梳理可在本地先行试点实验的制度措施，积极推进慈善信托、志愿服务、监督管理等方面的试点实验，积累经验，发挥示范带动作用。要抓紧做好宣传工作，把宣传《慈善法》列为《民政系统开展法制宣传教育第七个五年规划》的重要内容，积极协调新闻单位，充分运用新媒体，以群众喜闻乐见的方式，广泛宣传慈善法，传播慈善文化，弘扬慈善精神，使《慈善法》家喻户晓、深入人心。 

（作者系民政部部长。）

（来源：行政管理改革）