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美国的反恐战略布局及其困境

邵 峰

2016年08月18日10:33    来源:《人民论坛·学术前沿》2016年7月上

原标题:美国的反恐战略布局及其困境

  【摘要】最近一个时期,重大的恐怖袭击接连发生,在奥巴马政府即将完成任期的当下,系统地反思和总结奥巴马的反恐战略布局、特点和困境就显得尤为重要。总体来看,奥巴马的反恐战略走向是收缩反恐战线,保障国内安全,强调国际合作,避免大规模的反恐战争,重视特种作战手段的运用,力求把更多的资源向亚太转移用于防范中国的崛起。简言之,就是收缩、保家、借力、特种作战。在反恐问题上存在的三个困境导致美国反恐战略的局限性凸显,这也从逻辑上注定了美国在反恐斗争中的被动地位乃至失败的命运。

  在美国迎来独立240周年纪念日(7月4日)之前的三个星期,从奥兰多枪击案、伊斯坦布尔机场爆炸案、巴格达自杀式汽车炸弹袭击案,到孟加拉达卡劫持杀害人质案,“伊斯兰国”(IS)以前所未有的频率连续发动重大袭击,死伤人数动辄数以百计,在全球范围内持续施展血腥暴力。IS发言人阿德纳尼5月末呼吁其追随者在斋月期间攻击欧美等西方国家,过去一个月可说是“血腥斋月”。IS势力正逐渐走出叙利亚和伊拉克,甚至已经溢出中东。美国自然是在劫难逃,南亚、东南亚也感受到了现实的威胁。人口约1.6亿的孟加拉国九成民众是穆斯林。达卡劫持人质案发生后,一名自称是IS孟加拉国最高负责人的男子在网上宣称将把该国打造成“在全球开展圣战的重要基地”。该头目还暗示将把攻击范围扩大到邻国印度和缅甸。事实上,虽然失掉很多土地,但IS正掀起全球恐怖主义攻势,在全球的存在感不断加强。世界舆论更倾向认为,在伊拉克失去大片占领区从而令“建国”梦变遥远之后,这是其全新的危险战术。德国新闻电视台4日评论说,IS像是发出一个“对世界的宣战”的挑战信号,到了世界各国齐心协力,推出更有效反恐战略的时候了。①

  在这个血腥的、残酷的现实面前,在奥巴马政府即将完成任期的当下,系统地反思和总结奥巴马反恐战略布局、特点和困境就显得尤为重要。

  奥巴马政府反恐战略的特点

  回首奥巴马的两届任期,其在反恐战略上与布什政府相比较,经历了比较大的调整,并根据对形势的判断不断进行微调。总体来看,奥巴马的反恐战略走向是收缩反恐战线,强调国际合作,避免大规模的反恐战争,重视特种作战手段的运用,力求把更多的资源向亚太转移用于防范中国的崛起。

  奥巴马在2008年的总统竞选中以“变革”为主题,强调结束伊拉克战争、在国际上重建同盟关系、恢复美国领导地位。上台伊始,奥巴马对美国的反恐战略进行了初步调整,试图告别布什时代的“暴力反恐”战略,转向军事、外交、政治和经济等手段多管齐下的“综合反恐”模式。

  2011年6月29日,美国公布了新版《国家反恐战略》,开启了对反恐战略的正式调整。《国家反恐战略》有四个要点:一是强调反恐不再决定美国整体安全战略;二是首次将本土列为反恐最重要的“战场”,战略重点由“域外打恐”转向优先“境内防恐”;三是将“基地”分支组织列为新的重点打击对象;四是在反恐手段上强调运用“巧实力”。②

  2013年5月23日,奥巴马总统在美国国防大学发表了一场关于调整美国反恐政策的演讲。他宣称,美国正处在历史的十字路口,应该为美国旷日持久的反恐战争画上一个句号了。

  面对“伊斯兰国”的异军突起和其令人发指的反人类暴行,2014年9月10日,奥巴马在“9·11”事件13周年前夕全面阐述了美国打击极端组织“伊斯兰国”的战略。

  纵观奥巴马政府的几个反恐战略文件和重要讲话,以及美国近年来在反恐实践中的实际行动,可以总结为几个鲜明的特点。简言之,就是收缩、保家、借力、特种作战。

  收缩:降低了反恐战略在美国总体国家安全战略中的相对地位。“9·11”事件后,布什政府把“恐怖主义与大规模杀伤性武器的结合”列为美国国家安全的主要威胁,反恐成为美国国家安全战略和对外战略的核心。奥巴马政府上台后改变了这一思维,其重大战略调整之一,就是相对地降低欧洲在其全球战略中的地位,提出“转进亚洲(pivot to Asia)”,并于2011年推出“亚太再平衡”战略,在政治、经济、军事方面采取了一系列举措,以提升美国在亚太事务中的话语权。“亚太再平衡”战略的高调亮相,其自然的结果便是反恐战略在美国整体战略中地位的相对回落。事实上,从奥巴马政府的反恐实践来看,美国反恐战略的调整变化与其全球战略目标的调整基本吻合,即以美国的领导促进“民主”,以同盟关系建立符合美国利益的国际秩序,以“退出”反恐战争为战略起点,达到总体战略重心向“亚太再平衡”的目的。③

  保家:把确保国内安全放在优先地位。2011年6月,奥巴马政府的《国家反恐战略》首次将本土列为反恐最重要的“战场”,战略重点由“域外打恐”转向优先“境内防恐”。新战略称,美国反恐战略的最终目标仍是击败“基地”组织,但美国本土是这一反恐努力的最重要“战场”。这是美国首次在其官方战略性文件中将本土恐怖主义列为首要威胁,美国反恐战略“向内”转向。2011年12月8日,奥巴马政府公布《反恐战略执行计划》,作为《国家反恐战略》的后续文件,旨在应对本土滋生的恐怖主义。该计划提出:“保护我们的国家,防止极端分子招募和诱使本土公民走向极端,是保证国家安全的首要任务。”还要求联邦政府各部门加强与社区紧密合作,分析互联网与社交网站影响,防止“基地”渗透美国本土。

  借力:注意运用“巧实力”,强调多边综合反恐。奥巴马政府在反恐手段的选择上呈现多边化和综合化的趋势。第一,强调多边合作。2011年《国家反恐战略》认为,由于恐怖组织极其分散,美国不可能凭借单打独斗将其消灭,尤其是在国内经济不甚景气的状况下,因此寻求安全合作伙伴分担反恐负担不失为一大良策。美国不仅要与意识形态相同的国家进行全方位合作,而且也要与意识形态“异类”的国家进行合作,把它们拉进美国的反恐阵营,为美国所“同化”。美国须努力建立广泛的“安全伙伴关系”,构建多边反恐合作机制,包括国际、洲际和地区三大层面,让全世界越来越多的国家接受美国的反恐规范,为美国的反恐战略服务。因此,美国努力挽救和巴基斯坦的反恐联盟,与阿富汗建立战略伙伴关系并加强与印度的合作。在“9·11”事件13周年前夕,奥巴马全面阐述了美国打击极端组织“伊斯兰国”的战略。该战略由4个部分组成:对“伊斯兰国”成员发动系统的空袭;向在地面与该组织作战的部队提供更多支持;防范该组织发动恐怖袭击;继续向流离失所的无辜平民提供人道救援,最终将把IS“削弱并摧毁”。可以看出,奥巴马仍然延续了固有的反恐战略,只是对局部进行了微调。奥巴马的反恐战略有两个明显特点:美国不派地面部队,只进行空中打击;组建由美国主导的国际反恐联盟,让更多国家分担反恐责任。

  第二,注重“巧实力”的运用,争取综合、多重手段反恐。奥巴马政府的反恐战略具有明显的去意识形态化倾向,同时弱化了对反恐领域内绝对安全的追求,减弱了单边主义倾向和对武力的片面依赖,重新回归美国的实用主义传统。美国更加注重本土反恐和网络反恐,推出全球反恐论坛,组建国务院反恐局,以谋求继续主导国际反恐话语权。这些措施使得全球反恐随美国步调进入了“后战争时代”。④美国将努力阻止极端主义信息的传递,为妇女和不满的青年提供更多的经济机会,帮助最脆弱的国家和社区建立在本地击败恐怖分子的能力。美国训练和装备当地的合作伙伴,并提供战胜恐怖组织的行动支持,以及协助更加包容和更负责任的治理。⑤

  特种作战:抛弃大规模战争的反恐模式,代之以精确的定点打击。布什政府在2003年和2006年发布了两份《抗击恐怖主义国家战略》。前者确立了“全球反恐战争”的战略框架,并以反恐为名加紧拓展美国在全球各大最重要战略地区的军事存在。后者则不仅把反恐目标无端扩大为穆斯林群体和伊斯兰宗教,还将民主改造、政权更迭等纳入反恐议程,导致反恐战线越拉越长,反恐方向偏离正轨。奥巴马政府的反恐战略对此进行了重大修正,完全摒弃了布什政府扩张性的反恐战略模式,抛弃“全球反恐战争”概念,代之以“海外紧急军事行动”,大幅降低了采取大规模进攻性军事反恐行动的可能性。正如奥巴马在西点军校的讲话中所指出的,随着“基地”组织的分散化,美国不可能对每一个角落的恐怖分子都派出军队去打击,这既可能激起新的仇恨,同时达不到反恐行动的预期效果,针对个别极端主义组织和个人的定点定向打击将是更有效的。

  在奥巴马第二任期,特种作战逐渐占据核心地位,从大规模作战转向隐形攻击。根据2011年的美国《国家反恐战略》,美国未来将不会采用大规模战争的方式进行反恐,转而采取精确定位打击的方式,依靠无人机攻击、特种部队作战等手段,实施“手术刀式”打击。2012年7月24日,美国“世界政治评论”网站的一篇文章指出,鉴于借助大规模军事力量的反恐战争加剧了恐怖主义问题,美国已开发出另一种前景更好的军事进攻形式,即依靠隐形的或不易察觉的行动,比如,由特种部队或无人驾驶飞行器对恐怖分子发动袭击。虽然这种打击方式未必能取得决定性胜利,但确实能削弱极端分子的能力,而且在政治和经济上都更具可持续性,代价要小得多。正因为如此,隐形行动很快在美国打击恐怖主义的军事战略中占据核心地位。⑥近年来,美国不仅采用特种部队突击的方式击毙了本·拉登,而且越来越多地采用无人机对恐怖组织的头目进行定点清除,取得了较大的战果。

  美国在反恐问题上的三个困境导致其反恐战略的局限性

  任何战略在制定和执行的过程中必须遵循一些必要的原则才能达成其既定的战略目标,其中最重要的有三个:战略重心的原则,手段与目标相适应的原则,掌握战略主动权的原则。审视美国的反恐战略也不例外,在反恐问题上存在的三个困境导致美国反恐战略的局限性凸显,因此也就从逻辑上注定了美国在反恐斗争中处于被动地位乃至失败的命运。

  野心过大与资源不足的困境导致美国违背了战略重心的原则。维持美国的全球霸权地位是历届政府的一以贯之的首要战略目标,而过高过多的目标追求及责任负担造成资源不足,对其他事务的重视必然导致对反恐问题的重视程度的降低以及资源分配的不足。从反恐的视角看,就是违背了战略重心的原则。

  第一,“亚太再平衡”战略的提出导致反恐在美国整体国家安全战略中地位的下降。整个20世纪下半叶和本世纪初,美国的战略重点都在欧洲。其实,早在克林顿政府时期就有了亚太再平衡战略的设想。当时美国赢得了冷战,美国政治、军事、经济优势独步天下。而台海危机,让美国对中国警惕起来。小布什总统上台后,特别是2001年海南中美撞机事件后,中美关系更是剑拔弩张,于是小布什政府决定加快兵力集中的部署,争取把60%的美军军事力量调配到亚太。结果没想到几个月后,“9·11”事件发生,于是美国全力投入了反恐战争。反恐战争一打就是10年,而美国认为这10年为中国的快速发展提供了太好的机遇,中国的综合国力得到实质性提升,已成为美国未来潜在的最大挑战者。

  2009年7月21日,美国国务卿希拉里·克林顿在泰国曼谷首次提出“重返亚太”的构想。希拉里于2011年10月在《外交政策》杂志发表的《美国的太平洋世纪》一文及晚些时候奥巴马在澳大利亚议会所作的“太平洋轴心”的演说,进一步印证了美国战略重心向亚太地区转移的决心。希拉里在文章中说,“亚太地区已经成为全球政治的主要驱动者”,美国的当务之急是在亚太地区“外交、经济、战略等方面大力增加投入”。正是在这一理念的驱动下,美国的“亚太再平衡”战略逐渐实体化。2011年5月,美国击毙了本·拉登,判断国际反恐形势取得了根本性好转,并逐渐开始从伊拉克和阿富汗撤出军队,准备调回头来继续被打断10年的“亚太再平衡战略”了。2011年11月,奥巴马在自己的老家夏威夷抓住主办亚太经合组织(APEC)峰会的机会高调亮出“转向亚洲”战略,并把它作为外交政策的新亮点。奥巴马的“亚太再平衡”战略由军事、政治和外交、经济、价值观四大要素组成,用美国国家安全顾问多尼伦的话说,这是“一个全面的、多维战略”。⑦

  “亚太再平衡”战略的实质,是为了对付正在崛起的中国,确保美国在亚太地区的霸权秩序。但是时移世易,美国政府逐渐感到资源分配的捉襟见肘,很难在维持全球霸权与反恐战争之间取得平衡。一是经过10年反恐战争的消耗和金融危机的影响,国力遭到严重削弱,不得不逐年削减军费开支。二是美国政府内部对该战略也没有达成思想统一。“亚太再平衡”战略是美国财界、学界、智库和国务院研究出来并力推的,而美军和情报界的很多人并不认同,事实上抵制该政策。

  第二,国际恐怖组织的此伏彼起更是凸显了美国战略资源不足的困境。“基地”组织在国际社会的联合打击下稍作沉寂,“伊斯兰国”又异军突起,在伊拉克和叙利亚疯狂地攻城掠地,并且建立起类似国家的政权组织。当国际社会意识到这是一个比“基地”更残暴、更危险的恐怖主义组织的时候,它已经变得具有相当的规模,消灭它变得异常艰难。

  更令人担忧的是,除了眼前风头正劲的“伊斯兰国”之外,还有其他的恐怖主义隐患可能正在坐大。2016年2月,美国战争研究院(Institute for the Study of War)与美国企业研究所(AmericanEnterprise Institute)联合公布的一份报告显示,“基地”组织叙利亚分支努斯拉阵线(Jabhatal-Nusra)给美国带来的长期威胁可能甚于“伊斯兰国”。与靠掠夺叙利亚土地、制造极端事件而抢占各大媒体头条的“伊斯兰国”不同,努斯拉阵线更擅长与叙利亚民众打成一片。成立于2011年的努斯拉阵线,其主要据点在叙利亚南部。目前,约有来自100个国家的3.5万人投身叙利亚内战中,其中,努斯拉阵线吸引的外来武装人员仅次于“伊斯兰国”。努斯拉阵线一直与叙民间势力、其他反对派和当地部族保持密切联系,不断穿梭、游说,进行利益协调。它的目标一方面是确保“后阿萨德时期”的叙利亚不会被更为激进的势力染指,另一方面是为“基地”组织续存实力。努斯拉阵线不对叙利亚之外的地方发动恐怖袭击,只是权宜之计,他们正坐等IS垮台的良机,给以美国为首的西方国家造成措手不及的麻烦。报告指出,美国之前默许俄罗斯对叙境内极端势力的空袭,会在某种程度上把叙境内其他反对派推向“基地”组织的怀抱。因此,美国一直以来专心打击“伊斯兰国”的战略可能需要有所调整。报告呼吁奥巴马政府迅速采取行动,确保那些在“后阿萨德时代”能对叙利亚内部稳定能起到关键作用的反对派,避免它们沦为“基地”组织的棋子,防止“基地”组织死灰复燃。⑧

  第三,与俄罗斯的战略博弈影响了反恐战争的国际合作。虽然苏联已经解体,俄罗斯的综合国力大幅下降,但是美国对俄罗斯的战略戒备从未松懈,一再推动北约东扩,企图直达俄罗斯的边界。美国和西方对俄罗斯的战略生存空间的过度挤压,导致俄罗斯的绝地反击。在久拖不决的乌克兰乱局中,2014年3月,克里米亚议会宣布脱离乌克兰独立,但未获乌政府承认。2014年3月16日,克里米亚举行全民公投,96.77%参加投票的选民赞成克里米亚加入俄罗斯联邦。2014年3月20日,普京总统批准了克里米亚加入俄联邦的条约,使其成为了俄罗斯的联邦主体之一。克里米亚加入俄罗斯,美国和西方自然不甘失败,对俄罗斯发起联合制裁,并从政治和军事上对俄罗斯持续施加压力。

  2015年9月30日,俄罗斯强势介入叙利亚局势,在叙利亚开始对恐怖组织进行空中打击。俄方表示,其介入是应叙利亚政府的请求,符合国际法。美、英、法、德、土耳其及多个阿拉伯国家发表声明,对俄罗斯空袭行动的目标范围表示质疑和深切关注。俄罗斯则批评美国主导的反“伊斯兰国”联盟在叙利亚光说不练。俄罗斯强势介入叙利亚局势的目的有三:一是力挺盟友阿萨德政府,守住俄罗斯在中东的关键利益;二是趁美国打击“伊斯兰国”不力和欧洲发生战后最大的难民潮的紧要关头,在反恐领域博出头,显示俄罗斯的大国担当,同时借与伊拉克和伊朗的合作挖美国的“墙角”;三是在中东制造新的热点,拖住美国及其盟友,减轻在乌克兰方向的压力。普京曾主动提出与美国就打击“伊斯兰国”和推动叙利亚局势政治解决进行高层协调,但美国拒绝与俄罗斯在叙问题上的合作。

  第四,顽固坚持双重标准,阻碍国际反恐合作。国际社会对恐怖主义尚无统一定义,而以美国为首的西方国家在反恐问题上一贯坚持双重标准,严重妨碍了国际社会的反恐进程,是全球反恐成效不佳的重要原因之一。美国出于国家利益的考虑,把反恐问题工具化,违背了战略重心的原则。美国在反恐斗争中既想消灭反美的国际恐怖势力,又想利用其他国家的民族分离主义和恐怖主义势力牵制其他大国的崛起,还想借反恐之机推进其全球霸权。如果侵害了自身利益,就谓之恐怖主义,而对损害他国利益的恐怖分子,却经常以人权、民主等借口为其开脱,甚至提供庇护和资助。“伊斯兰国”在产生、发展、猖獗的过程中,就是利用了大国、地区国家之间错综复杂的矛盾,抓住有利时机壮大自己。其他的例子还有美国对待俄罗斯车臣问题和中国“东突”问题的态度。美国的这种实用主义的自以为高明的做法,破坏了全球反恐联盟的团结,严重影响了全球反恐的进程与合作水平。美国抱着双重标准不放,相关国家势必时时抱有戒心,因而美国很难在反恐问题上与其他国家真诚地合作,国际社会的反恐斗争只能在低效率的、各自为战的状况下无休止地进行下去。

  法律和道德困境导致美国在反恐斗争中无法遵循手段与目标相适应的原则。第一,公民个人自由权利的保障与社会整体安全的矛盾。这主要体现在三个方面:首先,反恐情报的收集与个人隐私的不可侵犯之间的矛盾。保护国家安全与维护个人隐私权是一对不好调和的矛盾。前者由于“9·11”的阴影而显得十分紧迫,后者所体现的自由主义则是美利坚立国之本,二者矛盾如何调和是美国面临的一道难题。2015年6月1日零点,《爱国者法案》失效,6月2日,美参议院以67票赞成、34票反对的结果通过了众议院之前通过的《美国自由法案》。根据《美国自由法案》,国家安全局将在6个月的时间里逐步将大规模电话元数据收集项目转给电信公司,这也意味着这一政府大规模数据收集项目将寿终正寝。不过,这并不意味着大规模电话元数据收集项目的终止,根据《自由法案》,今后将有电信公司来负责收集和存储这些数据,国安局只在确认某人或某个组织有恐怖活动嫌疑的时候才能向电信公司索取相关数据。且今后在因调查涉恐活动需搜集通讯数据时,须先取得外国情报监控法庭许可,若非紧急状态,不可直接向通讯公司索取数据。《自由法案》的通过,意味着以往那种“无差别”的大规模监控将一去不返,反映了美国国家安全观的理性回归。需要指出的是,《自由法案》仅针对国安局的国内监控项目,美在海外的大规模监控仍将继续。

  事实上,“9·11”后,美国社会就对隐私权与国家安全孰轻孰重的问题一直争论不休。当时,几乎所有人都担心恐怖主义的威胁,因此,国安局和其他安全机构都似乎有权以人民的名义采取反恐所必需的各种手段,甚至不惜侵害个人隐私权来阻止可能发生的恐怖主义袭击。在斯诺登披露美情报部门的大规模监听活动后,美国社会开始对政府监控大规模抗议。安全与隐私从来都不是你死我活的零和博弈,二者在某种程度上可以达到平衡,《自由法案》就是这样一部试图平衡二者关系的法律:既想保证国家安全、有效反恐,又能顾及民意,保护隐私权,防止政府滥用权力。⑨然而,理论上、法律上的平衡并不能保证不影响反恐工作的效率,在现实中,情报的收集永远跟不上恐怖分子的脚步,更何况套上一堆的约束。

  其次,现代国家都是法制国家,每个执法部门的权限都是有严格法律规定的,这一点虽然保障了公民的个人权利,但是在反恐的效率上则凸显其局限性。这一点如何有效解决,也是包括美国在内的各国政府需要考虑的问题。比如,俄罗斯总统普京7月3日正式签署法律文件,授权建立俄罗斯“国民近卫军”。2016年6月22日国家杜马已经通过法案,“国民近卫军”组建进入实质阶段。此计划始自1998年,主要内容是将内务部内卫部队改编成国民近卫军。据塔斯社报道,“国民近卫军”的职能包括有权对公民证件、车辆进行强行检查;突击逮捕并拘押犯罪嫌疑人;有权为公众安全强行进入住宅房屋;有权在紧急情况下实施戒严;有权为制止大规模骚乱实施包围行动;有权通过武力实施反恐行动,并在威胁迫近时无需警告就动用武力等。这些职能以前分属于内务部内卫部队、特警部队、快速反应部队等,新的“国民近卫军”则同时具有上述权限,并在特殊情况下拥有更大的行动权。

  再次,全球化和现代国家的开放性为恐怖分子实施恐怖袭击提供了极大便利,而追踪其行踪则非常困难。现代社会各种人员在全球范围内大规模的自由流动为恐怖分子跨界犯罪提供了方便的条件。即使国家强力机关怀疑某人有犯罪的嫌疑,但是只要没有掌握足够的证据,执法部门也无法展开实质性行动,欧美发生的一些恐怖袭击嫌犯很多都在国家反恐部门的黑名单上。近两年,由于中东地区大批难民试图偷渡入境欧洲,欧洲正遭遇自二战以来最严重的难民潮。据估计有大批恐怖分子借难民潮混入欧洲国家,对欧洲未来的安全形势构成重大的潜在威胁。2015年9月7日,英国报纸《星期日快递》(Sunday Express)援引“伊斯兰国”消息源表示,4000余名伊斯兰国极端组织分子扮成难民秘密潜入欧洲国家。此外,世界的网络化和信息化为恐怖分子的联络、策划、组织人员发动恐怖袭击提供了优越的技术支持。现代金融市场的复杂性和全球性为恐怖组织筹款、洗钱、分配活动经费提供了活动平台。而发达的媒体和因特网为恐怖组织宣传其意识形态、培训恐怖分子提供了广泛的渠道。而媒体业的激烈竞争导致恐怖事件的大肆炒作和传播,客观上为恐怖主义扩大影响力起到为虎作伥的作用。

  第二,枪支的泛滥为恐怖分子进行暴力袭击提供了便利条件。政局动荡地区的武器泛滥、西方国家对枪支管理的宽松政策使恐怖分子可以很容易获得恐怖袭击的武器装备。枪支滥用以及暴力问题是长期困扰美国社会的顽疾。在美国持枪的权利是基于历史的路径依赖的,所以在美国禁枪几乎是不可能的,只能尝试控枪。即使是在加强枪支的有效管理上,由于对宪法的理解和解释的差异,以及选举政治造成的民意压力,美国两党都无法给出令人信服的政策选择。从现实来看,因为枪支已经泛滥,目前,禁枪只会禁掉好人自卫的权力,坏人仍然可以非法取得枪支。

  第三,国际反恐行动的效率要求与不侵犯其他国家主权的矛盾。国家主权原则是当代国际法的核心和基石。从理论上讲,在国际反恐斗争中,各国尤其是发展中国家都坚持要尊重国际法和主权平等原则,要求在相互尊重主权的基础上开展国际反恐合作。任何国家都不能借反恐之名侵犯他国主权,在国家之间和民族之间播种新的仇恨。但在现实的反恐过程中,出于保密和快速反应的需要,西方国家尤其是美国经常采取单边主义的做法,对国家主权原则造成了很大的冲击。奥巴马总统宣称,美国将领导一个广泛的联盟来对付恐怖主义威胁,对“伊斯兰国”组织进行坚持不懈的斗争。既然是联盟,相互尊重就是非常必要的事情。然而,针对特定目标的跨界特种作战和用无人机对可疑恐怖组织头目的定点清除行动已成为美国在中东地区反恐的主要手段。最著名的例子就是2011年5月1日,美国海豹突击队乘坐直升飞机潜入巴基斯坦境内,在阿伯塔巴德镇的一座豪宅里将本·拉登击毙。由于美国没有事先征得巴基斯坦政府的同意就采取了跨界军事行动,引来巴基斯坦民众的强烈不满和巴政府的强烈抗议。

  第四,恐怖分子的行动没有底线,而国际社会对恐怖分子的打击则投鼠忌器。当今的恐怖分子在展开恐怖活动时毫无道德和法律底线,肆意对民用设施和公共场所进行爆炸袭击,甚至可以用军事作战武器公开屠杀大量毫无防备、手无寸铁的平民,凸显其反人类、反文明的本质。但是,国际社会在打击恐怖分子时不可能无所顾忌,因为恐怖分子经常就藏匿在平民中间,或者直接控制大量无辜平民做人质和人肉盾牌,因此为了尽量减少平民的伤亡,避免对民用设施的破坏,很多的反恐行动难以有效展开。以美国为例,据媒体报道,由于担心在叙利亚的空袭造成大量平民伤亡,美军制定了严格的作战准则,限制空袭力度和范围,直接导致对恐怖组织的空中打击收效甚微。在三分之二的飞行任务中,美战机在没有投掷一枚炸弹的情况下返回基地。反之,如果空袭出现偏差,造成普通民众的伤亡,比如在美军使用无人机清除恐怖分子的行动中,在巴基斯坦、阿富汗、伊拉克等国家多次出现伤及平民的事故,媒体和当事国政府都会口诛笔伐,当地民众也会对美国产生新的仇恨,从而客观上也为恐怖主义扩大了生存的土壤。当然,这不是对美国吹毛求疵,其他国家在反对和打击恐怖主义的问题上同样面临相同的困境,这是正义力量与邪恶力量在较量时不得不面对的客观要求。

  “不对称困境”导致美国在反恐问题上无法掌握战略主动权。如同在国家关系中出现的长久难以解决的“囚徒困境”一样,任何国家包括美国在内,在反对恐怖主义的斗争中不可避免地遭遇“不对称困境”。

  不对称战争,简单地说就是实力相差悬殊的两方之间的一种战争策略,它是一种自古以来就有的战争类型。“不对称战争”的内涵包括战争目标、作战手段、作战方式、作战主体和作战空间等方面的“不对称”。恐怖主义与反恐斗争也应纳入不对称战争的研究范围。美国遭遇“9·11”袭击事件后,不对称战争的概念扩大,“不对称战争”几乎等同于反恐战争。美国发动的对阿富汗塔利班政权的战争和伊拉克萨达姆政权的战争,是一种以绝对的军事技术优势和力量优势为支撑的“不对称战争”,而“基地”组织和“伊斯兰国”对美国、西方世界的恐怖主义袭击,也是一种以非常规方法进行的不对称作战。

  当今的恐怖分子奉行的是“你打你的,我打我的,以我为主,人皆可杀”的不对称作战原则,自始至终掌握着战略主导权。虽然美国的综合国力和军事实力称霸世界,但是面对恐怖主义这个顽敌,美国是有劲使不上,总是处于招架应付的境地,因为反恐斗争没有固定的战场,何时、何地、何种目标、以何种方式发动袭击完全掌握在恐怖分子一边。

  第一,打击目标的不对称。反恐力量打击的是恐怖分子本身,而恐怖分子的袭击对象不是军人和执法人员,是无辜的平民。在传统的军事战场上,美国通过空中支持,配合伊拉克安全力量给予重击,IS节节败退;然而在另一个非传统的战场上,IS通过组织策划或者鼓动其支持者,在目标国采取难以应对的恐怖袭击行动。由于恐怖分子针对的平民目标毫无防卫能力,因此一般都会造成重大的人员伤亡。

  第二,打击手段的不对称。反恐力量只能使用两种手段,一是战场上军事打击,二是警察抓捕犯罪分子。但是恐怖分子则选择很多,可以用军事手段包括炸弹、枪支、刀具等所有的武器对平民目标发起出其不意的攻击。当你在战场上与之作战时,恐怖分子可以用游击战或者化整为零藏匿民众之中;在恐怖分子仇视的国家,恐怖分子可以进行有组织的大型恐怖袭击,也可以发动随意的“独狼”式的恐怖袭击。澳大利亚洛伊国际政策研究所网站7月4日的文章分析了IS恐袭的“模式”。斋月期间发生的多起恐袭表明,IS已经在新一轮恐怖主义袭击浪潮中当上排头兵。每一起恐袭都骇人听闻,又各有特点,向世界宣示恐怖主义袭击的多样性——有“独狼”式,也有夫妻合谋。IS可以是参与者,也可以是协助者,还可以提供后勤支持,或者提供精神鼓动。美国前中情局官员布鲁斯·雷德尔在接受《华盛顿邮报》采访时说,更令人警惕的是越来越多经过精密策划的“群狼”攻击。此类袭击正成为IS的标签。⑩

  第三,在恐怖袭击的时间和地点选择上,虽然各国特别是美国早就加强了反恐情报工作,但是客观上任何国家的强力机关都无法占得先机,主动权和选择权完全掌握在恐怖分子手中。

  事实上,早在2000年5月,美国参谋长联席会于提出的《2020年联合构想》中就提到了不对称的问题。文件指出:我们拥有无可匹敌的常规作战能力和有效的核威慑能力,面对如此强大的力量,潜在敌人会越来越寻求运用“不对称战略”和“特效”能力对美国实施“避强击弱”的打击。针对上述挑战,《2020年联合构想》提出了美军未来建设的总体目标:即创造一支能在所有军事行动中居于主导地位的军事力量——在和平时期令人信服、在战时可以决胜、在任何冲突中均居压倒性优势。只可惜,在面对恐怖主义这头怪兽的时候,美国的美好设想完全派不上用场。

  2015年12月2日,美国加利福尼亚州南部圣贝纳迪诺市发生枪击事件,造成14人死亡,17人受伤。奥巴马总统发表讲话,希望说服美国人支持他的反恐政策。奥巴马谈到恐怖主义“新阶段”,但却没有提供新的战略,而是重复了他的“陈旧配方”:空袭、培训当地部队、金融制裁。《洛杉矶时报》称,奥巴马希望通过讲话让焦虑的美国人相信他的政府有战胜IS的战略,能够保护美国人免于本土恐怖主义的威胁,但十几分钟的讲话凸显了挑战之巨大和白宫选择之匮乏。奥巴马没有给出瓦解IS的新理念或方案,再次排除出动大规模地面部队到中东作战,而是出动更多的特种部队、实施更多无人机空袭,更多的FBI调查,进行长期斗争而非速战速决。美国众议院国土安全委员会主席麦考尔称,美国几乎不可能完全阻止恐怖主义,在加州打死14人的那对夫妻完全不在美国情报机构的监视之中。 可见,面对这种反恐的“不对称困境”,奥巴马显得束手无策。

  美国未来的反恐战略走向

  目前,美国的大选激战正酣,鹿死谁手不得而知。如果是民主党的希拉里当选总统,预计基本上会沿袭奥巴马的反恐战略思路,不会做出大的调整;如果是共和党的特朗普上台,不排除有比较大的战略调整,因为率性自负、口无遮拦的他曾多次发表极端言论,比如要求美国全面禁止穆斯林入境,此论一出,美国舆论一片哗然,纷纷批评其言论有悖美国的价值观与利益。

  有专家指出,在反恐问题上,特朗普要比现在的民主党政权更强硬,在刀光剑影的战场上将比小布什走得更远。如果特朗普入主白宫,美对外战略势将做出修正,清剿IS可能成为第一要务。随之可能出现的变化将是,中东、欧洲将重回美战略核心,美需要打造在北约的绝对领导地位,会重新以反恐划定敌友,集中全力铲除IS的威胁。这一切都似曾相识,都是在本世纪初小布什政策的翻版。“9·11”后,小布什以反恐为名发动了阿富汗、伊拉克战争,在全世界范围内追剿“基地”等恐怖组织,并出台了“先发制人”战略。但几年下来,反恐效果适得其反,美陷入越反越恐的怪圈。 然而,在笔者看来,无论希拉里还是特朗普上台,谁都无法彻底解决以上三个战略困境,因而也就不可能轻易扭转美国在全球反恐问题上的被动局面。

  注释

  ①《独立日恐袭”让美欧绷紧神经 “群狼战术”成反恐新难题》,载《环球时报》,2016年7月5日。

  ②李岩:《解读美国新版〈国家反恐战略〉》,载《世界知识》,2011年第15期。

  ③孙逊、王萍媛:《奥巴马政府国家反恐战略:主旨、特点、评估》,载《南京政治学院学报》,2014年第4期。

  ④以上主要参见:The White House,National Strategy forCounterterrorism, June 2011.http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/counterterrorism_strategy.pdf;戚易斌:《国际反恐进入后9·11时代美调整战略应对威胁》,中国新闻网,2012年9月11日,http://www.chinanews.com/gj/2012/09-11/4174099.shtml。

  ⑤The White House, National Security Strategy, February 2015,https://www.whitehouse.gov/blog/2015/02/06/president-obamas-national-security-strategy-2015-strong-and-sustainable-american-lea.

  ⑥Steven Metz, "A Necessary Evolution: U.S. Military StrategyGoes Invisible", World Politics Review, 24 Jul 2012,http://www.worldpoliticsreview.com/articles/12186/a-necessary-evolution-u-s-military-strategy-goes-invisible.

  ⑦钱文荣:《美国亚太再平衡战略分析》,http://www.bsuc.cn/department/szb/sztzi/2014102040189.html。

  ⑧The Institute for the Study of War (ISW), "NEW REPORT SERIES——U.S. Grand Strategy: Destroying ISIS and al Qaeda", Mar 14,2016,http://understandingwar.org/backgrounder/new-report-series-us-grand-strategy-destroying-isis-and-al-qaeda-0.

  ⑨李默、孙成昊:《〈自由法案〉:国家安全与个人隐私之争》,《学习时报》,2015年7月6日。

  ⑩《独立日恐袭”让美欧绷紧神经 “群狼战术”成反恐新难题》,《环球时报》,2016年7月5日。

  【11】综合报道:《奥巴马被指缺乏反恐新战略 共和党:我们需要新总统》,《环球时报》,2015年12月8日。

  【12】施君玉:《“特朗普式”反恐将令美变“警察国家”》,大公网,2016年6月17日,http://news.takungpao.com/world/exclusive/2016-06/3334373.html。

  The US Anti-terrorist Strategic Deployment and Its Dilemma

  Shao Feng

  Abstract: Recently, several major terrorist attacks have occurred. As the term of office of the Obama administration will soon come to an end, it is important to review and reflect on Obama's anti-terrorist strategic deployment and its characteristics and difficulties. Overall, Obama's anti-terrorist strategy is to contract the frontline, strengthen security at home, place emphasis on international cooperation, avoid large-scale war on terror, pay attention to the use of special means of warfare, and strive to transfer more resources to the Asia Pacific region to guard against the rise of China. In a nutshell, it is contraction, home security, leveraging and special operations. The three dilemmas facing the US anti-terrorist campaign show the limitations of the US anti-terrorism strategy, which also logically predicts that the US fight against terrorism will be reduced to a passive position and is doomed to failure.

  Keywords: the United States, anti-terrorist, national security, pragmatism, strategic dilemma

  【作者简介】

  邵峰,中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员。研究方向为中国对外战略、国际防扩散、国际恐怖主义与反恐。主要著作有《国际核扩散难题:根源和出路》《和谐哲学:中国外交的新境界》《东亚共同体的可行性分析与中国的战略》等。

(责编:万鹏、谢磊)
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