坚持为民亲民爱民 构建新市民管理新模式

一、案例背景

无锡市崇安区广瑞路街道广瑞一村社区位于崇安区东北角的城郊结合部，由9个居民小区组成，现有住户4019户，居住人口9817人，其中新市民4613人，占社区总人口的46%以上。

改革开放以来,随着城市化进程的加速,我国出现了大量的城市外来人口。广瑞路街道广瑞一村位于无锡火车站地区，历来外来人口比较集中，老居民成份也比较复杂，是无锡一个难以管理的区域。大量的外来人口给政府管理工作带来了极大的挑战。同时，户籍制度造成了我国城乡二元经济结构的长期存在,而在城市化进程不断加速的过程中,这种原本为地域间的城乡二元结构逐步演变成城市中的外来人口与城市居民的二元分割,进一步表现为“二元社区”，外来人口难以融入，这给做好外来人口的服务工作也带来严峻的挑战。。

2004年5月，无锡市崇安区广瑞路街道广瑞一村社区成立了全国首家新市民亲情理事会，积极探索新市民的服务管理工作。几年来，社区始终坚持“为民、亲民、爱民”的工作理念，以创建和谐社区为主线，以新市民亲情理事会为引领，以新市民综合服务中心为载体，以社区扁平化管理为依托，积极探索新市民社会化服务管理新机制，取得了显著成效，在全市、全省乃至全国掀起了一股城市社区流动人口服务管理创新的热潮，也成为了无锡“民本化”管理流动人口模式的实验田和样板点。

二、主要做法

回顾新市民亲情理事会的九年成长史，大致可分为五个阶段：

1．试点探索期。2004年初，市公安局将一批机关中层干部派驻到部分流动人口聚居的社区开展平安共建活动，积极探索流动人口服务管理的新机制。一时间，全市各社区流动人口服务管理改革试点如火如荼，创新亮点精彩纷呈。新区南站街道（现江溪街道）东风村的流动人口服务站作为全市最早建立的专门服务于流动人口的社会组织，引起了各方关注。但10天后成立的广瑞一村新市民亲情理事会则以其新颖的名称、先进的理念、独特的模式和丰富的内涵成为社会广泛关注的新焦点。尽管如此，对于刚刚诞生的新市民亲情理事会来说，依然处于起步摸索阶段，这个模式到底能运作多久，能起到多大的效果，只能让时间去检验，靠实践去证明。

2．高速成长期。经过了一年多试点后，新市民亲情理事会的工作取得了显著的成效，帮助60多名新市民解决了子女入学、求职、租房等困难，小区案件和矛盾纠纷数量急剧下降，人居环境不断优化，人际关系更加和谐，吸引了越来越多的新市民到这里安居乐业，新市民数量从理事会成立初的600多人增加到1867人。理事会细致入微的工作也深深打动着新市民，许多人积极参加社区志愿服务，用自己的实际行动回报社区和社会的厚爱，后来还成立了由160多名新市民组成的亲情志愿服务队，并成长为全市知名的优秀志愿服务集体。

3．全面推广期。2005年起，新市民亲情理事会模式成为全市各流动人口服务管理相关政府部门争相推广的样板，也成为了全国各地争相学习的管理创新典型。2006年上半年全市流动人口工作现场会在广瑞一村召开，当年全市类似的新市民自治社会组织数量已达到495个，几乎覆盖了全市所有的城市社区，基层社会管理创新的热情空前高涨，无锡也成为了 2004年“农民工满意城市”和2008年“最受农民工欢迎的十大城市”之一。这也同样进一步激发了亲情理事会的创新热情，2006年12月新市民亲情理事会党支部成立，吸纳新市民党员14名，真正实现让新市民党员“融入组织”，切实加强对新市民党员的教育管理，通过新市民党员广泛联系社区新市民，倾听他们的呼声，了解他们的需要，维护他们的权益，帮助他们解决实际困难，进一步增强了党组织的凝聚力。

4．发展障碍期。随着社区新市民数量的急剧增加，部分城市老新村社区新市民数甚至已经超过了实际居住的户籍人口数，来源分散、流动性大、异质性强。新市民亲情理事会自治组织建设和发展遭遇了现实性障碍，自治组织所能提供各种救急救难服务已远远不能满足大量新市民的现实需要，凝聚力和影响力逐步减弱，相当一部分新市民自治组织因为缺少经费支撑、缺乏领袖人物、缺少政府支持而难以为继，偃旗息鼓，自动解散。广瑞一村新市民亲情理事会同样面临着这样的挑战，但依然顶着压力，在困境中艰难前行，寻找改革发展的出路，通过培养领袖人物、拓展经费来源、提升服务能力、增强活动魅力、强化自身建设、激发组织活力等一系列举措保持了良好的发展态势。

5．转型升级期。2010年初，为了切实解决大量新市民进入城市社区生活遇到的特殊问题，广瑞路街道投资10余万元在新市民亲情理事会基础上建立了全省首家街道级新市民综合服务中心，安排专用办公场地30平米，配备7名专兼职人员，以“亲情引领、温馨服务、促进融入、共创和谐”为宗旨，向辖区1万多名新市民提供十项亲情服务。中心注册登记为民办非企业单位，通过房屋中介等项目的低偿收费不断完善自身“造血”功能，逐步摆脱对政府“输血”的依赖，实现长期可持续发展，并将所有赢余经费反哺亲情理事会等自治组织公益活动。中心的创建有效解决了新市民早期入口治安管理缺失、特殊需求服务平台缺失、与社区间沟通缺失等问题，实现了亲情服务常态化、人口管理精细化和自身发展可持续化。2012年，广瑞路街道又在3000多名新市民聚居的广益新村建成了新市民综合服务站，成为街道新市民综合服务中心的第一家连锁门店，并实现统一规范的服务流程、财务管理、信息共享模式。今后三年，广瑞路街道将按照“百名新市民聚集市场建服务点、千名新市民聚集社区建服务站”的思路，加快推进新市民特殊服务平台运转的社会化、连锁化和规范化。

新市民亲情理事会在组织名称、工作理念和运转模式、服务内涵上彰显出其独有的特色和魅力，主要表现在四个方面：

1、组织名称创新：从“农民工”到“新市民”。2004年，广瑞一村社区经过市、区政法、综治、公安系统的精心指导，在全国最早提出了变“农民工”称谓为“新市民”，得到了全国各地的纷纷响应。

2、工作理念创新：从“重管理”到“重服务”。长期以来，“城里人”把“农民工”当“佣人”, 政府把“农民工”当累赘或麻烦，采用戒备式、歧视性的管理方式，新市民亲情理事会在全国率先提出“亲情化服务、民本化管理”的先进工作理念，将流动人口工作重心从“管理农民工”转为“服务新市民”，寓管理于服务之中，提出了“四同”、“三有”、“四自”的工作原则（“四同”即同一家园、同等待遇、同等服务、同等权益；“三有”即事有人办，难有人帮，怨有处诉；“四自”即自我教育、自我服务、自我管理、自我完善）。这些理念也成为了后来无锡市流动人口服务管理创新各项政策、制度、规范的核心理念。

3、运转模式创新：从“被动式”到“参与式”。传统的管理模式中，流动人口始终“被动式”地执行流入地政府提出的各种管理要求，没有任何的“话语权”。而新市民亲情理事会不仅吸纳街道、社区、学校等与新市民社区生活息息相关的职能部门人员，还吸纳了来自五湖四海、各行各业的新市民领袖作为其理事，有机将政府管理与新市民自治管理结合起来，下设维权、服务、互助、维安四个组，并制订了理事会章程、工作制度和岗位职责，建立了完整的自治服务组织网络和高效的意见诉求表达渠道，全方位推进新市民“参与式”自治管理，科学系统地化解了社区对新市民教育、服务、管理中遇到的一系列难题，有效促进了新市民融入组织、融入社区、融入服务、融入管理。

4、服务内涵创新：从自我服务到反哺社区。亲情理事会最初是新市民的自治组织，是以新市民为服务对象，是新市民的自我服务。新市民党员“融入组织”、新市民融入社区以后，新市民积极反哺社区，165名新市民组成的亲情服务队，平均每人每年志愿服务时间超过90小时，45名新市民志愿者与社区残疾人、孤寡老人及困难家庭结对，落实结对帮困资金3万多元。

三、主要成效

1、“广瑞”样本新市民服务成效显著，居民一致好评。亲情理事会成立九年来为新市民办了大量的实事、好事，赢得了民心。提供法律帮扶，维护新市民权益；落实关爱举措，真心服务新市民；积极化解矛盾，融洽邻里关系；组织文体活动，丰富精神生活；开展普法教育，强化法制意识；开展就业帮扶，提升生活品质。

2、“广瑞”样本新市民管理也年年进步，社会众口赞誉。新老市民之间的矛盾纠纷量以平均每年30%的速度递减，从2005全年15起递减至2010年全年3起，2011年至今则未发生此类矛盾纠纷，有效促进了社区的和谐稳定。近六年，居住在广瑞一村社区内的新市民均未发生违法犯罪行为。

3、“广瑞”样本社会影响深远，各地争相推广。新市民亲情理事会以及在此基础上建立的自我服务平台特色活动、创新经验曾被中央电视台、《人民日报》、《农民日报》、《法制日报》、《新华日报》等各级新闻媒体宣传报道近200次。

四、分析与启示 

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，是我们社会管理的“顶层设计”。增强社会的协同性、激发公众的参与感，是做好社会管理的重要环节。新市民服务管理创新的“广瑞”样本，开启了新市民自我管理的窗口，“演练”了社会管理实践的新模式，也启发着社会管理理念的新探索。新市民服务管理创新的“广瑞”样本具有多方面的实践价值。

1、“广瑞”样本有效弥补了外来流动人口入城初期阶段的社会管理空白点。作为无锡市区流动人口居住集中程度最高的区域之一，广瑞路街道自2004年成立全国首家新市民亲情理事会以来，一直致力于开拓创新流动人口服务管理方式。将管理端口前移，在新市民流入辖区的第一时间将其纳入管理视野，弥补原有模式在新市民治安管理和人口信息管理、法制宣传教育等方面的空白。

2、“广瑞”样本深入探索了“参与式”的基层自治和社会管理新模式。面对经济社会发展，政府要承担的社会管理责任越来越多，“全能型”政府管理力量明显不足，但却不能通过不断扩张人员机构、增加财政支出来弥补。唯一的选择在于转变职能、自我限权，将一部分社会管理职能向社会公众、尤其是社会组织转移，形成共建共治的良好局面。社会管理，包括新市民服务和管理，社会力量不仅有“全覆盖”的广泛性，而且有“点对点”的针对性，比政府机构更有力、也更有效。新市民亲情理事会在新市民、常住居民和政府三者之间，建构了有效的合作协商的议事平台，对三方信任关系的健康建构，做出了积极的探索，摆脱了信任困境及其诱发的社会冲突，不仅有效促进了新市民融入城市，也增强了新老市民之间的认同感。更重要的是，激发了新市民的自主活力，达到自我管理、自我服务的效果。

3、“广瑞”样本积极尝试了社会组织自身运行的新机制。广瑞路街道新市民综合服务中心通过提供房屋租赁等中介服务项目不断完善自身“造血”功能，逐步摆脱对政府“输血”的依赖，实现长期可持续发展，并将所有赢余经费反哺新市民亲情理事会等自治组织开展公益活动。新市民综合服务中心开设的新市民子女代管服务项目被区政府列为首批出资购买的6项社会服务项目之一，获得了项目经费支持。

4、“广瑞”样本初步尝试了消除“二元社区”的新路径。改革开放以来,随着城市化进程的加速,我国出现了大量的城市外来人口。大量的外来人口在城市中不断地积累和增长,既对城乡经济社会的发展起到了积极的正效应,又给城市的发展带来了诸多的尖锐矛盾和问题,同时也给政府管理工作带来了极大的挑战。户籍制度造成了我国城乡二元经济结构的长期存在,而在城市化进程不断加速的过程中,这种原本为地域间的城乡二元结构逐步演变成城市中的外来人口与城市居民的二元分割,进一步表现为“二元社区”。“广瑞”样本积极打造多种载体，开展各项丰富多彩的活动，为外来人员创造良好的工作、生活环境，培养本地居民的“多元包容意识”和外来人员的“家园共建意识”，从思想、情感、生活等多方面实现无缝融合。外来人员顺利实现由“流动”向“安居”的转变，由“边缘”向“融入”的转变，由“社会人”向“社区人”的转变，外来人员与本地居民的融合程度不断提高。（案例提供：中国浦东干部学院）