构建全模式管理体系 促进社会和谐稳定

党的十八大报告指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”；加强社会建设的基本目标之一，是“健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制”。这一重要论述为当前加强城乡社会服务管理创新指明了方向。

北京市自2004年以来，在网格化社会服务管理方面进行探索，成效显著。其中朝阳区构建的全模式社会服务管理体系，是其中的一项突出成果，影响广泛。所谓全模式社会服务管理，是指借助现代信息技术，通过政府与社区、单位、市民、院校、企业以及其他国内国际机构合作，形成的以空间的全覆盖、资源的全整合、业务的全集成和主体的全参与为特征的新型社会服务管理模式。自2005年以来，朝阳区从数字化城市管理起步，经过数字化为民服务、数字化文明城区建设等阶段，逐步建立了全模式社会服务管理系统。这一系统自运行以来，内容不断丰富，机制不断创新，取得了多方面的成效，获得了居民的认可，为转型时期的城市社会管理和服务体系建设积累了可供借鉴的经验。

一、案例背景

朝阳区辖区面积470.8平方公里，实有人口423万（其中常住人口251万，流动人口172万），是北京市面积最大、人口最多的城区，经济总量居北京市16区县之首。就城市硬件设施建设和经济发展速度看，朝阳区已达到或接近“世界城市”水平，但由于受传统管理理念的影响，城市社会服务管理存在责任落实不到位，手段落后，对责任主体监督不够等情况，社会服务管理水平距“世界城市”仍有相当差距。2005年7月，朝阳区借鉴东城区经验 ，开始建设网格化城市管理系统，并于当年11月成立了“朝阳区城市管理监督指挥中心”（以下简称区监督指挥中心），着手建设朝阳区网格化城市管理信息平台。这一时期的网格化城市管理主要监督街头小广告、无照游商、机动车乱停放、乱倒垃圾等通常意义上的“小城管”问题。2007年，以全方位服务保障奥运为契机，朝阳区开始将城区“门前三包”责任单位与物业公司纳入网格化管理，后又逐步将消防安全、食品安全、人口管理、社会保障等纳入网格化管理系统。与此同时，又陆续将原有的工商、房管、市政等20多个部门的热线电话整合为统一的“96105”城市管理热线，并将其逐渐扩展为“96105为民服务平台”，纳入城市管理监督系统，构建了“大城管”格局。 2010年1月，以争创全国文明城区为契机，朝阳区进一步把创建文明城区和精神文明建设纳入网格化管理系统，并在数字化城市管理系统的基础上，结合“全国文明城区测评体系”的要求，全面启动了社会信用评价体系建设。2010年7月，北京市委、市政府召开全市社会服务管理创新推进大会，印发《北京市社会服务管理创新行动方案》，推出40项创新措施，其中包括确定在东城、朝阳、顺义开展以网格化为重点的社会服务管理创新综合试点工作。朝阳区作为试点区之一，在总结网格化城市管理工作的基础上，开始构建全模式社会服务管理系统。经过三年多的发展，目前，这一系统的业务内容包括11大模块，共分为121大类、590小类，3537细类，基本上涵盖了社会服务管理领域的各项内容，这些内容均按照规定的流程进行科学管理，形成了一个全方位、设计严密的“全模式”管理体系。

二、主要做法

（一）构建“卅”型治理结构

全模式社会服务管理体系由三大系统构成：专业化管理系统、监督指挥系统和社会协作系统。在此基础上，为避免传统社会服务管理中部门各自为政、沟通协调不畅的局面，朝阳区设置了城市管理监督指挥中心，独立于各部门之外，由区长直接负责，形成了“卅”型治理结构，强化了对部门权力的监督制约。

专业化管理系统也称部门管理系统，包括“条条”和“块块”两种性质的机构，前者包括市级直属部门、区党委领导的相关机构、区政府各委办局、区属企事业单位以及CBD管委会、奥林匹克公园管委会、电子城管委会等，后者包括街道办事处和乡政府（地区办事处）。

监督指挥系统也称网格化管理系统或数字化管理系统，是由区级和街道两个层次构成的“一级监督，两级指挥”管理系统。一级监督，即由区监督指挥中心负责对各类责任主体进行监督评价；两级指挥，是指对问题处置实行区、街（乡）两级指挥。此外，朝阳区综治维稳中心以及各行政部门的专业平台也作为指挥分中心而发挥作用。

社会协同系统，指政府与社会力量互联、互补、互动而形成的社会管理和公共服务网络。目前，参与协同治理的社会力量主要包括社区居委会、业主委员会、物业管理公司、社区企事业单位、公益性社会组织、各类市容环境维护主体以及居民个人。

在上述三大系统中，监督指挥系统是中枢机构，由区监督指挥中心（包括区监督中心和区指挥中心）、街（乡）指挥分中心和监督分队构成，担负监督、指挥和考评三大职能。区监督指挥中心下辖35个监督分队、1547名监督员。监督员由区监督指挥中心统筹招募和管理，主要负责对各网格进行监督核查。与此同时，区监督指挥中心将社会服务管理领域划分为应急管理、城市管理、综治维稳、安全生产、社会事业、社会保障、社会服务、经济动态、法律司法、党建工作、网络社会等11大模块，并围绕各大模块建立了人、地、物、事、组织全覆盖的数据库体系和相应的管理体制框架，建立了信息采集维护、任务协调处置和高位监督评价等工作机制，形成了指挥和监督双轴制衡的服务管理格局。

（二）建立无缝隙社会服务管理工作机制

全模式社会服务管理工作系统是一个闭环工作流程（见图1），以区监督指挥中心为轴心，按照问题上报、案件受理核实、任务派遣、任务处置、反馈核查、监督评价等六个步骤来工作。每一步骤的具体工作如下：

问题上报：通过网格监督员、社会公众（96105热线、短信和微博）、电子探头等渠道来完成；

案件受理核实：区监督中心收到上报的问题信息后，对信息进行核查立案，移交至区指挥中心（若是街乡自行发现的问题，则由街乡指挥分中心直接受理并处置，若无法处置则上报至区级平台）；

任务派遣：区指挥中心根据职能划分和管理权限，将任务批转至责任单位（若属责任单位权限之外的问题或重大问题，则移交至区领导或市级平台）；

任务处置：责任单位收到派遣的任务后，根据内部科室职能分工，将案件派遣至相应部门，由各该部门在规定的时间按标准进行处置。

反馈核查：任务处理完成后，责任单位将处置情况反馈至区监督中心。监督中心派遣监督员到现场核实案件处理情况，并将核查结果传回监督中心。

监督评价：监督中心根据信息系统自动形成的数据资料，对各责任部门进行考核评价。

在全模式系统中，朝阳区整个区域被划分为237个监督网格和8070个技术网格（见图2）。网格监督员是最基层的管理人员，由分队长率领，分驻在各个社区。监督员分为网格监督员和单位监督员两类，前者负责网格内公共地域的监督，如暴露垃圾、无照摊贩、小广告、道路指示牌等，后者负责单位内部的监督，如饭店内的消防设施、蔬菜农药残留，住宅区内的乱拉电线、楼道垃圾等等。网格监督员每天轮班在自己的“管片儿”巡查，确保发现问题即时上报。

全区共划分237个监督网格                     全区共划分8070个技术网格

全模式系统网格分布图

全模式社会服务管理的另一种工作方式是通过公共服务平台（包括96105平台和在96105服务热线基础上建立的81890000区政府热线和微博），为公众提供投诉、咨询等服务。以电话投诉为例，通过区监督指挥中心坐席员受理、通知网格监督员核实、提交责任单位处置、责任单位处理并反馈结果、坐席员将结果反馈给投诉人五个环节来完成整个流程。如果投诉人对结果不满意，则启动二次处理流程；第二次处理不满意则启动调研流程，直至最终解决问题（见图3）。

为更好地为居民提供服务，区监督指挥中心还依托96105社区服务网，建立了“掌上朝阳”服务平台，以社区居民楼为单元，把居民楼周边的服务企业分类纳入系统，居民可以通过社区服务网，轻点鼠标，任意选择。目前，该系统共纳入居民楼9015栋,单位楼19107栋,平房10748处，服务企业共123676家，分为20大类，253小类，483细类，大大方便了居民生活。

通过以上措施，全模式社会服务管理工作已形成了严密的责任确定和问题处置机制，建立了政府与社会、部门与部门、部门与街乡之间责任清晰、关系明确的协作治]格局。

（三）建立全方位社会服务管理监督机制

突出指挥和监督双轴制衡，是全模式系统的关键特点与核心功能。朝阳区目前的做法是：制定各项运行管理制度，明确了各级平台、各个网格、各个岗位的工作职责、工作流程和工作标准 ，并把各项制度标准嵌入全模式系统，通过系统平台对各责任主体的工作数量和完成情况进行记录，实现对各网格、各岗位精确、科学的考核评价。与此同时，通过区级高位监督与多渠道社会监督，对社会服务管理的全过程进行监督、评价与考核，并将各项考评结果在朝阳区政府办公大楼的电子大屏幕上公示（如图4）。电子大屏幕每天实时更新89家政府职能部门、43个街乡以及5万余家社会单位“门前三包”、应急管理、安全生产等监测数据，并按照得分高低进行排名，居民可以随时查看。同时，为了督促责任单位及时处理问题，目前已在43个街乡安装了大屏幕监测评价系统，在30个社区、23个行政村、物业小区设置了室外大屏幕，展示运行及评价情况。

2012年街道办事处公众案件满意度排名

区监督指挥中心全面负责社会服务管理监督评价工作，具体工作则由监督员负责执行。监督员不直接与街乡、社区发生联系，独立履行监督职能。监督分队的分队长和监督员实行定期交流制度，分队长每年轮换一次，交流分队；监督员每两个月在分队内部进行一次小交流，交换网格，每年与其他分队进行一次大交流，交换分队。具体交流方案由系统根据规则自动生成，由区监督指挥中心组织实施，以确保队伍廉洁。

对监督员的监督，也是整个监督机制的一个部分。区监督指挥中心制定了《监督员案件质量考核制度》、《案件质量考核实施细则》等，每月根据上报的案件数量和质量对监督员进行排名。同时，每月对每名监督员上报的案件进行质量抽查，对错报漏报案件的个人和分队分别进行处罚，这样既能解决漏报和不作为问题，也能有效防止可能发生的权利寻租问题。2006年以来，监督员因违纪受处分428人次，扣发绩效奖金1894人次，退回劳务派遣单位45人。

除了区级高位监督外，全模式系统还通过社会力量对监督主体的工作进行再监督。具体地说，就是就是通过人大、政协、各级领导、各职能部门、街乡、社区（行政村）、社会单位、媒体、公众等，对监督主体工作中存在的问题进行信息反馈或投诉。主要渠道包括81890000政府热线、手机短信、社区服务网、系统平台、微博、信函、媒体等等。监督指挥中心各级领导、科室、分队及监督员必须按规定的标准接受社会监督，避免权力不作为或滥用职权。

三、主要成效

全模式社会服务管理系统经过三年多的实践和发展，取得了以下几项突出成效

一是形成了责任清晰、关系明确的社会服务管理格局。全模式系统通过明确责任主体、管理主体、执法主体各自的责任，实现了责任确定的无缝化，将以往相互分割的城市管理部门联为一体，最大限度地避免了重复、推诿现象，明显地提高了社会服务管理水平。

二是提高了社会服务管理的智能化水平。目前，全模式系统以十大综合数据库为依托，一方面通过信息管理系统对各类信息进行综合集成，一方面通过“81890000”、“掌上朝阳”等平台为居民提供服务，社会服务管理的智能化水平明显提高。

三是提高了社会协作能力。在全模式系统中，各街乡注重发挥社会协作和社区自治作用，逐步改变了以前全部由街乡政府主管的方式，推动了政府职能的转变，促进了社会责任的回归。

四是能够迅速发现问题并在第一时间内解决。一些发生率较高的问题，如道路保洁问题，90%以上都得到了及时有效解决；一些长期未得到根治的难题也得到了解决，促进了市容市貌和城市秩序的改善，得到了居民的高度认可。据统计，2013年，全模式系统发现问题共计6758888件，结案率97.36 %；共受理百姓反映问题63093件，办结率为94.99%，群众满意率75.1%。自全模式系统运行以来，朝阳区每年处理的案件数量都远远高于北京市其他区县（见图5）。2013年1月1日-12月10日，全模式系统处理案件共8137717件，占北京市总案件量的85%，在全市各区县中名列第一。

2010-2012年朝阳区和其他区县处理案件数对比

全模式社会服务管理系统自运行以来，受到了来自国际、国内各方面的好评，取得了较好的社会效应。

2011年，IBM公司两位全球副总裁先后来朝阳考察，认为朝阳是全球智慧城市建设的范例；在2011年CBD商务节国际城市论坛年会上，朝阳区的“全模式”社会服务管理系统得到了与会专家组高度评价，荣获2011年度“中国城市管理进步奖”。2011年9月，王安顺（原北京市委副书记，现市长）来朝阳调研，要求在城六区全面推广朝阳的“全模式”；10月26日，国务院发展研究中心课题组发布调研报告《以现代信息技术为支撑的城市社会管理创新》，对全模式系统给予高度评价，报告认为：北京市朝阳区在数字化城市管理系统的基础上，大胆进行管理机制变革和流程再造，建立了具有信息集成、动态监督、绩效评价和决策支持功能的社会服务管理系统，其理念和实践走在了全国的前列。目前，朝阳区是住建部数字化城市管理专家组的成员单位，也是智慧城市建设专家组的成员单位。“全模式”被住建部推选为全国推进数字化工作的范例，并获推荐前往天津、重庆、成都、南宁、昆明、石家庄等试点城市介绍经验，得到了广泛的认可。

四、分析与启示

全模式社会服务管理系统最突出的特点是“全”。通过建立科学的治理结构、无缝隙工作机制和全方位监督机制，实现了社会服务管理空间的全覆盖、资源的全整合、业务的全集成以及主体的全参与。全模式社会服务管理体系是转型时期城市社会管理和服务体系建设的一种有益探索，其管理理念、运行机制及经验对现代城市社会治理具有启发意义。

首先，进行有效的社会治理必须建立监督和管理相分离的机制。监管分离是管理学中组织设计的一项基本原则，目的是为了避免监督者与被监督者利益上趋于一体化，使监督职能名存实亡。在传统行政管理模式下,街道办事处和各委办局分别承担城市社会管理和服务职能,缺少专职的监督部门。由于信息不对称,这些主责机构即使行政不作为,也不容易被发现追责。全模式系统通过建立监管分离的工作机制和评价体系，明确了职能边界。监督指挥中心“掌舵”而不“划桨”，各街、乡、委办局和专业机构“划桨”而不“掌舵”，各司其职，无缝对接，可以最大限度地减少人为障碍。此外，依据系统平台积累的统计数据,全模式系统还对社会单位和相关个人进行信用评价，对于履行责任较好的社会单位和个人,政府给予表彰和奖励，对履行责任不力的社会单位和个人,则给以批评、教育和必要的处罚，促使社会单位和个人自觉承担社会责任。

其次，“大社会、小政府”是实现城市“善治”的基本途径。治理主体的多元性是“善治”的基本特点之一。“大社会、小政府”既是目前行政体制改革的目标，也是实现“善治”的一个重要手段。朝阳区面积大、人口多，单纯依靠政府力量提供完善细致的服务，其难度可想而知。全模式系统通过制度化流程，推进了“三个转变”，即：社会服务管理主体由以政府职能部门、街乡为主逐步转变为以社区和社会单位为主；监督主体由以政府为主逐步转变为以社区为主；监督方式由以政府内部监督为主逐步转变为以社会公众监督为主。通过利益诱导、组织协调，促使社区组织、社会单位和个人参与社会服务，逐步建立社会管理和服务体系，是城市社会服务管理可持续发展的必由之路。

第三，“大管理、小执法”是城市社会治理的发展方向。以往的城市管理模式存在“重执法，轻管理”倾向，由此而引发了大量城管人员与执法对象之间的冲突和矛盾。而且，在目前政府转变职能、精减机构的大背景下，城市普遍存在执法力量不足的问题。全模式系统一方面通过建立独立的监督体系，在政府内部做到监督、管理、执法完全分离，逐步改变了传统的以执法代替管理、执法者既负责日常管理又负责执法的被动局面；另一方面确立了以监督员天天发现和上报问题为切入点的“六个天天” 管理流程，充分调动各类责任主体依法履行责任。由于街乡、社区加强了基础性管理，许多隐患通过日常管理工作得以消除，不再由政府部门通过执法手段来解决，既提高了行政效率，也提升了居民的满意度。

社会服务管理好不好，最终还是群众说了算。“全模式”根本上是要把社会管理与社会需求对接起来，用更加科学化、人性化的服务管理，不断提升群众的安全感、幸福感和满意度。朝阳区下一步社会服务管理工作的思路是：以促进各类责任主体落实法定责任为基本目标，以智能化为基本手段，以城市管理为重点，进一步整合各方面资源，形成合力，促进朝阳区社会服务管理水平不断提高。由此可以期待，朝阳区全模式社会服务管理体系将进一步得到健全，这对于朝阳区建立可持续、协调发展的城市经济社会运行模式将具有重要意义。（案例提供：中国浦东干部学院）