行政处罚对不对 群众公议来把关

2010年3月，合肥市政府办公厅出台了《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》，2010年4月，合肥市正式启动行政处罚群众公议制的试点工作。2010年7月，合肥市蜀山区城市管理局（以下简称“蜀山区城管局”）最先在全国县区政府部门中实施行政处罚群众公议制，这在全国是首创之举。对此，中央电视台、中国青年报、工人日报、新华网等全国各大媒体，以电视、广播、报纸、网络各种载体形式进行了大幅宣传报道，群众公议“修正”行政处罚得到了广大媒体的赞誉。时任安徽省委常委、合肥市委书记的孙金龙同志也高度关注，对蜀山区城管局这一“合法、合理、合情”的执法模式给予充分肯定与认可。蜀山区城管局行政处罚群众公议制的实施，引起了实务界、学界的持续关注，也获得了群众的认同与切实的效果。

自循序渐进的探索群众公议模式，到目前群众公议制逐步常态化，蜀山区城管局对这一执法创新倾注了大量的时间与精力，形成了行政处罚群众公议制的“蜀山区城管局模式”。基于蜀山区城管局在全国最先实行群众公议，并取得了良好的社会反响，我们择取其典型案例，并通过听取介绍、实地调研、座谈等方式，对其进一步探究。

【蜀山区城管局行政处罚群众公议制典型案例】

案例（一）：2014年3月下旬，安徽信旺房地产集团（以下简称“信旺集团”）在未取得建设工程规划许可证的情况下，违反程序规定建设配电房。针对本案中违法建筑拆除后仍须重复建设的问题，蜀山区城管局综合考量行政相对人主观恶意不大、负面影响较小、避免教条执法等因素，拟对其采取责令补办审批手续并处罚款4万余元的处罚决定。该案经群众公议，公议团同意蜀山区城管局的拟处罚决定，信旺集团也积极补办审批手续并及时缴纳罚款。

案例（二）：2012年9月24日，合肥万事利房地产开发有限公司（以下简称“万事利公司”）在未依法取得施工许可的情况下，违法建设总面积404.475平方米、工程造价人民币536161.24元的地下开闭所。依据《中华人民共和国城乡规划法》第40条与第64条、《合肥市城市管理行政处罚自由裁量权执行标准》的规定，蜀山区城管局拟对万事利公司作出责令补办相关规划审批手续并处罚款人民币53616元的处罚决定。经群众公议后，公议团同意蜀山区城管局的拟处罚决定，行政相对人也表示认同该处罚决定。本案中万事利公司副总经理金雷，是以行政相对人代表身份走进群众公议现场的“全国第一人”，蜀山区城管局邀请行政相对人参与群众公议活动也是“全国最先”。多家媒体以“有请行政相对人”为标题对该案进行了报道。安徽大学法学院博士生导师陈宏光教授认为：“让行政相对人走进公议现场是群众公议制的转折点，此举对于群众公议制而言具有里程碑式的意义。”

案例（三）：2010年7月2日，安徽天浩置业公司（以下简称“天浩置业”）违反法律规定擅自设置户外广告，依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第42条的规定：“擅自设置大型户外广告，影响市容的，处以500元以上2500元以下的罚款。”蜀山区城管局拟对天浩置业处以2500元的罚款。经群众公议后，公议团认为该案中户外广告“影响市容”对比其他同类案件而言情节较轻，对同类案件的不同情节通过不同力度的处罚方能体现公平公正原则，因此建议蜀山区城管局将处罚额度减少100元。蜀山区城管局认为公议结果有理有据，同意公议团的建议，对天浩置业的罚款改为2400元。

上述三个案例，是蜀山区城管局实施行政处罚群众公议制的典型案例，尤其是案例（三）中经过群众公议，蜀山区城管局采纳公议意见变更拟处罚决定的作法，引起了社会舆论的强烈反响。“少罚100元”不仅是罚款数额上的减少，更是体现了行政主体对群众监督的尊重与肯定，也是群众公议规范行政主体自由裁量的典型示范。

一、蜀山区城管局实行群众公议的实施背景

蜀山区城管局近几年平均每个季度处理的行政处罚案件逾2000件，每年行政处罚案件达1万余件。其中，简易程序案件偏重于市容类、公安（交通）类案件，占总量比例较大；一般程序案件主要体现在规划、园林、市政、环保、服务业等，占总量比例相对较小。由于城管局具有相对集中的处罚权且行政处罚自由裁量权幅度大，加之行政处罚案件数量较多，在实施群众公议制前，存在着行政处罚同类案件不同罚、处罚标准不统一、随意性较大、教条执法等问题，损害群众利益的行为时有发生，以致纠纷矛盾、群众投诉反映较多，社会认可度也较低。

如案例（二），根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，万事利公司未取得建设工程规划许可证进行建设，行政主体可以对其处以工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，即蜀山区城管局对万事利公司处以人民币26808元至53616元区间内的罚款均是符合法律规定的；案例（三），依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第42条的规定，行政主体可以对天浩置业处以500元至2500元的罚款。规范条文中上下限的差额就涉及到行政主体对其自由裁量权的行使。行政主体在自由裁量区间内做出的处罚决定都是合法的，但是如果自由裁量的随意性过大，势必影响行政处罚的合理性、合情性，容易引发社会矛盾。

再如，对于与案例（一）、案例（二）情况类似的案件，很多执法单位存在教条执法的问题，行政主体要求行政相对人先拆除违章建筑，在行政相对人获得规划许可后又重新建设，这“一拆再建”使行政相对人增加了重复建设成本。蜀山区城管局的现行做法是，在行政相对人主观恶意不大且有补救措施的情况下，采取更为人性化的方式进行处理，即暂不拆除违建，责令行政相对人补办手续并给予必要处罚，这样既能得到行政相对人的积极支持，又可以增强社会认同感。

依照现有行政程序，行政主体出具处罚决定将直接送达行政相对人，在规定时间内行政相对人不提出异议，处罚决定即生效。蜀山区城管局实行群众公议制，是在总结以往行政处罚案件遭遇一系列问题的基础上，以“规范有序、公平公正”为原则，开展了人性化执法的有益尝试，其做法作为“全国最先”应运而生。

二、蜀山区城管局实行群众公议的具体做法

蜀山区城管局作为全国首个县区政府部门实施行政处罚群众公议，主管部门高度肯定，实务界、理论界对此更是寄予厚望。行政处罚群众公议制，即普通群众参与行政处罚的公开评议，对行政主体拟处罚决定的合法性、合理性、合情性提出质询，讨论行政执法案件是否给予处罚以及如何处罚并宣布群众公议结果，从而监督行政执法部门权利的行使。蜀山区城管局实行群众公议，是处罚决定的前置程序，即行政主体调查取证并出具拟处罚决定后须经过群众公议这一环节，再向行政相对人送达处罚决定。可以说，行政处罚群众公议制，实质上是行政处罚自由裁量权的“阳光运行”，是运用群众的知情权、监督权的“权利之剑”对行政机关行使自由裁量权的事中监督。

行政处罚群众公议的流程中，甄选案件是第一环节。蜀山区城管局提交群众公议案件标准为：拟罚款金额5000元以上的；社会影响较大的；有争议的案件。对于小数额罚款、事实清楚、情节简单案件不作为群众公议案件。群众公议团由合肥市法制办在合肥市群众公议员库（目前在册人员有近200名）中随机抽取5至9名单数人员组成。进行群众公议时，先由蜀山区城管局行政执法人员介绍案件情况，包括案件事实、证据收集、处罚依据、拟处理意见等；之后群众公议团查阅案件相关情况，当场向执法人员提出质询。针对特殊案件，蜀山区城管局还会邀请行政相对人进入公议现场参与群众公议活动。群众公议团了解案情基本情况后进行合议，并以“少数服从多数” 原则出具公议结果。公议结果与拟处罚决定一致时，蜀山区城管局向行政相对人送达处罚决定。公议结果与拟处罚决定不一致时，蜀山区城管局结合具体案情，决定是否采纳公议团意见：若采纳公议团意见，蜀山区城管局修改拟处罚决定并送达行政相对人；若最终处理决定与群众公议结果不一致，蜀山区城管局须在10个工作日内，向群众公议团作出书面说明，同时将处罚决定报合肥市法制办审查备案。对于重大、复杂案件，必须经过案件审理委员会讨论决定。群众公议结束后，蜀山区城管局通过合肥市城管局网站“群众公议”专栏，将每期的群众公议信息通过网络平台及时向社会公开。

蜀山区城管局行政处罚群众公议简易流程图如下：

三、蜀山区城管局实行群众公议的积极意义

蜀山区城管局实行群众公议，是对行政主体行使自由裁量权的创新监督模式。“近距离不如远距离更能准确的判断事件。” 对于创新的评判，通过时间距离的审视方能更为准确、更为客观。因此，创新要经得起时间的考验，要有实在的效果作印证。蜀山区城管局尝试群众公议制已近四年，取得良好社会效果，具有较强实践意义。

第一，提高了行政主体的行政执法能力。调研中，蜀山区城管局执法大队大队长薛洪对群众公议制开展前后的对比，感触颇深：“刚开始实行群众公议时，办案人员面对群众公议团近于挑剔的质询都有畏难情绪，然而正是这种‘开门办案’的压力使执法人员在案件办理过程中更加严谨细致，有效避免了执法随意性，提升了执法人员的执业素质和能力。现在我们蜀山区城管局欢迎群众来监督，更欢迎群众为城管执法提出有益意见。”执法大队西园街道中队长周海洋、查违大队卷宗整理人员唐仁也都表示：行政处罚群众公议制一方面使执法人员依法办案、文明执法的意识增强，因为群众公议会针对调查取证的有效性、执法程序的合法性、处理依据的适格性提出质询，这在客观上就要求执法人员更加注重学习法律法规和相关业务知识，更加注重规范行政执法程序；另一方面，群众公议采取现场问答的形式，甚至有的公议员对于文字表达中的错字别字都会提出意见，这对执法人员的口头表达能力、现场应答能力有了更高的要求。执法人员一致认为，通过不断总结归纳，办案水平得到提升，办案质量逐步提高。

第二，保障了行政相对人的合法权益。群众公议赋予了群众对行政处罚独立的话语权，公议员站在群众立场质询行政主体，切实保障了行政相对人的合法权益。蜀山区城管局执法人员陶勇非常生动的形容道：“每次群众公议活动，对我来说就像刚经历了一场大考似的。”通过座谈，案例（二）中万事利公司副总经理金雷作为受邀参与群众公议的“全国第一”行政相对人代表，他表示：“在公议现场，公议员对于调查取证、处罚依据等细节逐一追问，有效保障了我们的法律权益；并且，我们通过参与群众公议活动，了解到自身确实违反了法律规定，需要接受法律不利后果，对我们今后行为起到了警示作用。”通过群众公议程序后下达的行政处罚，不仅合法而且合情、合理，均得到了行政相对人的认同。根据蜀山区城管局提供的数据，该局自启动行政处罚群众公议制以来，经群众公议后的行政处罚案件的行政复议率为零，无一例行政复议、无一例行政诉讼，这充分说明了行政相对人对处罚结果的认可，引起社会的广泛认同。

第三，实现了行政处罚自由裁量权的有效监督。从事律师行业20余年的群众公议员刘和生认为：“群众公议是民意受到重视的体现，反映了政府服务理念的转变。”让处罚依据和自由裁量标准“晒”在阳光下，可以形成防止行政处罚自由裁量权滥用或不当使用的倒逼机制。用群众的“眼睛”参与、监督、公议行政处罚，使行政处罚自由裁量定位更准确，执法公正性得以促进，轻错重罚、以罚代管、重罚轻管现象受到遏制，有效防止权力腐败，提升行政效能。蜀山区城管局在群众公议的95起一般程序的行政处罚案件中，群众公议团赞同处罚决定92起，提出处罚变更建议3起。对于群众公议团提出的处罚变更建议，蜀山区城管局对其中符合法律规定的合理意见予以采纳变更，最终均得到了公议团成员的认可，说明了公议团的决定得到了蜀山区城管局的充分尊重。群众公议不是流于形式，而是成为处罚决定的重要参考。

第四，搭建了城管执法人员与群众相互理解的沟通平台。安徽省社科院研究员王开玉评析群众公议的意义时认为：“实行群众公议，给各方提供了一个充分表达意见的平台。”蜀山区城管局查违大队中队长盛剑提到：“以前群众可能只是看到了城管出具处罚决定的结果，但是对于我们在处理决定前对行政相对人所做的说服劝导、耐心帮助甚至以个人身份向困难行政相对人伸出援助之手等‘温情执法’行为却并不了解。”开展群众公议活动，让群众代表直接面对行政执法人员的办案过程，使群众了解城管执法人员的工作状态和工作要求，转化了人们对城管执法工作相对强势的惯性思维，对加强执法人员自身形象建设发挥了积极作用。蜀山区城管局大队长王超表示：“群众公议可以促进城管与群众的良性互动。”同时，通过举行群众公议活动，也为广泛宣传城市管理各项法律法规提供了工作契机。行政处罚群众公议制为执法人员与群众互动搭建了一个良好的沟通平台，使群众尤其是行政相对人对行政主体执法工作有更进一步的理解与支持。

四、蜀山区城管局实行群众公议的启示

蜀山区城管局实行群众公议是全国首创，开群众意见影响行政处罚之先河。通过对行政处罚群众公议制的案例调研，我们也发现行政执法创新，不能是为了创新而创新的只重形式的意识流创新，而应该是经实践推敲、获群众支持、有切实成效的积极作为。我们总结以下几点启示供公职人员尤其是领导干部在工作中参考。

第一，行政执法的立足点要合法、合理、合情。群众公议活动的开展，除了确保规范用权、合法用权外，执法人员还要密切关注群众的立场，使行政执法更加“合情”、“合理”。蜀山区城管局杨策标局长提出：“对于行政处罚，坚持严格按照制度办事以实现合法；精准定位行政处罚决定的法律依据以实现合理；对主观恶性大、负面影响大的行政相对人从严处罚，对主观恶性小、负面影响不大的本着‘首次轻微违法不处罚’、‘可罚可不罚的坚决不处罚’、‘处罚就低不就高、就轻不就重’的原则处理，以实现合情。”行政处罚群众公议制，就是以合法、合理、合情作为立足点，得到了群众的认可与支持，这是城管执法人员践行群众路线的实实在在的行动。

第二，行政执法要让相对人口服、心服、信服。行政执法创新不是口号，而是切实的作为。蜀山区城管局实行群众公议制，使群众尤其是行政相对人，对有充分依据的处罚决定口服；对行政主体的文明作为心服；对群众公议下行政主体的阳光执法信服。例如，蜀山区城管执法人员朱新杰和张谷在执法中遭到行政相对人暴力抗法，但二人未予反击并坚持文明执法。为此，蜀山区城管局给这两名城管队员颁发了“委屈奖”，曾引起媒体和社会的高度关注。其实这个奖项的设置除了是对文明执法工作人员的安慰，更是对让群众口服、心服、信服的执法作为的充分肯定。群众公议是让群众与城管建立理解与信任的桥梁和通道，因此，赢得了群众的广泛支持与赞同。

第三，行政执法的实践要严实、落实、扎实。行政执法创新做法要严实、规划要落实、执行要扎实，不能成为架空的形式。蜀山区城管局实行群众公议，从实际情况和具体问题出发，以严为要求、向实处着力，确保了该项制度的进一步落实，并通过不断完善将这项制度创新逐步发展为自身特色。当前，蜀山区城管局仍在积极探索网络公议等更加集约、更加有效的工作方法，力求扎实推进。行政执法创新，不仅要有创新的思维、创新的模式，更需要有将创新落到实处的决心与坚持，这才能赋予行政执法创新持久的生命力。

第四，行政执法的程序要公正、公开、公平。面对每个具体案件，如何更精准的行使好自由裁量权，对蜀山区城管局执法人员而言是压力更是责任。群众公议，就是“开门”让群众监督执法公正与否。案例（三）中，群众公议团认为该案中户外广告“影响市容”的情节并非严重，基于公正公平原则，对天浩置业的处罚应当体现出与其他同类型情节相对较重案件的差异，因此，建议处罚额度减少100元，蜀山区城管局结合案情重新审议，最终采纳群众公议意见修改了拟处罚决定。这个案例也曾引起了广泛关注，多家媒体对该案例进行了专章报道。100元事小，可这当中体现的执法文明、体现的城管执法人员对群众意见的尊重事大，也切实体现了行政执法的公平要求。

第五，行政执法要突出制度化、融入人性化。无论是蜀山区城管局局长杨策标在表述行政处罚群众公议制的启动目的时，还是行政相对人代表信旺集团周春梅、万事利公司金雷在谈及对该项制度实施以来的切身体会时，他们都非常强调“人性化”三字。蜀山区城管局杨策标局长强调：“行政执法要有‘四个必须’，即‘执法依据必须准确、执法程序必须规范、执法手续必须完备、执法过程（行为）必须文明’。”这“四个必须”凸显出行政执法强调规范性、制度化的理念。同时，蜀山区城管局也倡导温情执法、文明执法。杨策标局长提出“四有”，即“有微笑的面孔、有诚恳的态度、有和蔼的话语、有文明的行为”，以实现文明执法。在执法实践中，为劝离占道摆摊的困难摊贩，蜀山区城管局的执法人员曾经自发凑钱3700元买下摊主余货，这是温情执法、人性化执法的典型例证。对于这类案件，群众公议普遍认为可以不予处罚，而实践中对于该占道摆摊的困难摊贩也没有处罚，诠释了蜀山区城管局在行政执法中融入了人性化的执法理念。

五、蜀山区城管局现行做法的不足及其完善建议

蜀山区城管局实行群众公议，对于提高行政效能、保障群众权益切实取得了积极成效，从其出发点及未来前景而言，该项制度是极具实效意义的执法创新。但每一项制度的建立健全都不是一蹴而就的，需要其在实践过程中不断的检视与反思、磨合与调整。就当前蜀山区城管局群众公议的实施状况而言，我们认为还存在以下几个方面的不足并提出完善建议：

一是群众公议员库结构不合理，群众性体现不足。目前，合肥市群众公议员库人员构成包括各级党代会代表、人大代表、政协委员、民主党派人员、企业经营人员、退休职工、法律工作者等，任期三年，通过公开招募选聘。从人员结构上看，现有群众公议员库以公职成员和专家型成员为主，未能有效体现其“群众性”的特点。有人担忧，吸纳非专业型的群众公议员参加公议，存在专业能力相对较弱的问题，达不到监督行政处罚是否合法的理想效果。但是我们认为，群众公议制的目的不是强调解决行政处罚的合法性问题，其重点应当是站在群众的角度与立场上判断行政处罚的“合理”和“合情”性问题。况且，群众公议团的公议结果不是最终的处罚意见，仅是行政主体作出处罚决定的参考依据。因此，我们建议群众公议员库要更加注重群众性，应进一步优化结构，重点招募一些普通群众，减少公职人员的比例。

二是群众公议活动常态化机制有待完善。自2010年7月启动至今，蜀山区城管局先后举办过17次群众公议活动，95起一般程序的行政处罚案件提交群众公议团评议，平均每年举办的群众公议活动不足5次，这相对于行政处罚案件每年逾1万件的庞大基数而言，其常态化机制仍需加强。目前，《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》对于群众公议的常态化方面没有硬性规定，以致现行的群众公议活动常态化有显不足。我们认为，好的执法方式应当实现常态化、制度化，有关方面应将群众公议的常态化要求纳入相关立法之中，使其在刚性约束下正常运行。据蜀山区城管局法规科科长李中介绍，自2013年下半年开始，蜀山区城管局已基本实现每月举办一次群众公议活动，并尝试将群众公议纳入城管标准化执法案件量化考核的内容。同时，蜀山区城管局还在积极探索网上公议模式，即通过政务网络平台，使群众公议员通过网络审查案件的调查、取证以及文书制作，实现无纸化的“低碳公议”。以上做法，实际上都是为该项制度的常态化实施提供支持和保障。

三是群众公议活动办公条件不完备、时间不固定。群众公议制对于行政主体、行政相对人以及行政执法环境都具有积极意义。但是，增加群众公议这一环节，需要时间成本、人力成本与经费成本，对于群众公议团与行政主体意见不一致的情况还需要进行程序反复，这些程序要求会增加行政成本、降低办案效率。目前，蜀山区城管局基于成本、效能等因素考量，群众公议活动还没有专门的场所，并且时间也不确定。蜀山区城管局杨策标局长介绍，现阶段暂无专门场所，只能利用七楼容纳人数仅为50多人的会议厅来举办群众公议活动，办公条件的限制影响了该项活动向更广泛的社会群众开放。尽管自去年下半年开始，蜀山区城管局尝试每月举办一次群众公议活动，但这并未作为固化模式。在此，我们建议群众公议活动应在每月固定时间举行，提前通过官方网站与报纸发布相关信息；同时，通过扩大、改善现有的公议场所，以容纳更多群众参与旁听，从而取得更为广泛的社会效应。

四是群众参与度不够，社会效果相对弱化。群众公议制是让群众参与到行政处罚的进程中，是行政程序透明化的创新举措，因此，参与人员应具有群众性，参与程度应具有广泛性。但是，蜀山区城管局在群众公议实务操作中由于场地限制、时间不确定等因素影响，在一定程度上导致群众参与度不够的问题。蜀山区城管局法规科科长李中提出：“当前公议过程中未设置行政相对人的陈述意见环节，这就不能使行政相对人对群众公议团充分表达其诉求。”薛洪大队长反映，实践中有些与案件本身有直接或间接利害关系的群众，会通过旁听机制干扰正常的公议程序，影响公议秩序。针对群众参与程度广泛性要求与场地限制性要求的矛盾，我们课题组与蜀山区城管局杨策标局长分别从理论必要性与实践可行性的角度，提出了固化模式与行业模式相结合的综合思路：一方面引入行政相对人陈述意见的环节，使群众公议团更全面客观了解案情；同时，建议每次群众公议活动的案源尽量选择同一类型，并有选择的邀请同类行业人员参与旁听，以达到警示、教育效果，减少和防范同类违法、违规行为的发生。对于这一思路，案例（一）中行政相对人代表信旺集团经营部周春梅经理非常认可。案例（一）与案例（二）中行政相对人均是房地产企业，且其违法事实均是在未取得规划许可的情况下违章建设，周春梅说道：“如果之前作为旁听人员参加了群众公议活动，我们就能避免自身违法。对这个做法，我们作为群众而言是非常支持的。”上述思路，使群众公议活动成为普法教育的平台，让更多的群众受到警示、教育，定会取得良好的社会效果。（案例提供：中国浦东干部学院）