公众参与：社会治理的重要基石

社会治理，重点在基层，关键靠群众。不断扩大公众参与是加强和创新社会治理的重要基石。近年来，江苏省南通市崇川区坚持将引导群众与依靠群众有机地对接起来，扩大公众参与，积极探索“邻里自理”模式，充分让群众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，取得了明显成效。

一、“邻里自理”的背景

近年来，南通市崇川区在社会建设的实践中不断“探索—总结—再探索”，全力服务群众。为了让群众在家门口就能享受到公共服务，崇川区在全国率先创建社区公共服务平台，将政府的公共服务职能延伸至社区；为了切实联系服务群众，崇川区探索开展“百千万连心行动”，组织全区党代表、人大代表、政协委员、机关干部挂钩联系百个社区、千家企业、万名群众，要求每个干部都有明确的“连心”对象、每个家庭都有明确的“连心”干部；为了满足居民群众多元化的服务需求，崇川区探索推进千家社团建设，以“千家社团服务万家居民”的理念服务群众，取得了卓著的成效。

但是，与发展需要相比，仍存在许多不适应。一是新形势下人民群众的服务需求日益多元。随着改革开放的深化，越来越多的困难群体、特殊群体汇聚到社区，越来越多的居民生产生活需求集中到社区，与人民群众日益增长的服务需求相比，社区服务不优、不足、不均等问题仍然比较突出。二是由于社区管理和服务中人权、事权、费权不统一而造成的矛盾日益突出，社区服务资源又极度短缺，难以满足群众不断发展的民生需求。三是由于群众主体作用发挥不足，使社区从源头上及时发现、预防和消除各种不稳定因素的工作受到制约。这些问题如不及时加以解决，势必影响社区的生机与活力，影响和谐社区建设的发展步伐。

在这样的背景下，认真总结实践经验，探索建立适应新形势发展，具有时代特征、多元参与的常态化、精细化、高效化的现代社会治理模式，已日益凸显其必要性。

二、“邻里自理”的崇川探索

构建邻里组织体系。崇川区在不断扩大群众有序参与的同时，积极探索公众参与社会治理的现实途径，自2012年下半年以来，在社区居委会以下，以居民小组为基础，以网格化为依托，以打通服务群众最后500米为目标，组建基础治理单元——邻里，推行“邻里自理”。按照“地域相近、楼幢相连、资源相通”原则，以3到10个楼幢、300户左右为单位设置邻里，构建区——街道——社区——邻里四级组织架构。按照把党组织建在邻里上的要求，在邻里普遍建立了党支部，邻里党支部书记和支部委员由党员大会选举产生。根据党员数量和楼幢分布情况，优化完善党小组设置，同步明确党员中心户，努力构建“社区党委——邻里党支部——楼幢党小组——党员中心户”的组织体系。同时，在邻里成立“邻里和谐促进会”。“邻里和谐促进会”理事长、理事由居民选举产生，基本形成“一心一会三组力量九大员”（即：邻里党支部、邻里和谐促进会，以及共管、专业、志愿三组服务力量，信息、保洁、保安、调解、巡防、宣传、评议、秩序、帮扶九类服务人员）组织体系。街道、社区还为每个邻里配备1名专职社工担任干事，履行“服务、信息、自治”三项基本职能。服务职能主要包括代理服务和志愿服务，主要提供就业社保、民政福利、卫生计生等社会事务、生活服务代理，大力开展环保、睦邻、慈善、敬老、爱幼、创文等志愿服务；信息职能主要包括日常居民服务型信息及邻里公共性信息的采集和反馈；自治职能主要通过召开邻里评议会、邻里议事会、居民代表大会，制定落实邻里公约、开展评议公共服务、协商公共事务、推选居民代表等居民自治活动。这一将引导群众与依靠群众有机对接起来的“邻里自理”模式，大大激发了居民群众的参与热情。居民群众的广泛参与已经成为崇川区社会治理的基础力量。目前，全区107个社区，已建邻里组织901个。灵活高效、贴近需求的组织体系，使信息传递更加顺畅，民意落实更加高效，纠纷化解更加及时。

倡导基层群众自理。基层群众自理的主要形式是建立居民议事会制度，最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心。过去，由于信息输送不及时，小事变成了大事，小矛盾变成了大问题，有的还变成了上访户。现在有了理事长、干事、社工、理事、楼长、楼道长，一有事，楼道长，或楼长马上反映到理事长，一般来说，理事长出面，群众总要给理事长一个面子，低头不见抬头见，一般问题都能解决，不能马上解决的问题，理事长马上反映到社区。而社区为了保护理事长的工作热情，总是在第一时间积极地去帮助理事长协调解决问题。这样就出现了一个可喜局面：邻里自理与社区工作相互统一形成了良性循环。同时每个邻里在居民较集中、最方便的地方设立“居民议事厅”，确保居民“议事”有地方；居民“议”的事，不管大事小事，都要记录在案，能当场解决的当场解决，不能当场解决的说明原因。通过召开居民议事会、居民代表大会、邻里评议会，自主解决邻里事情，做到“小事不出邻里”。为强化居民议事会制度，开展了三项民主实践活动，即以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践；以自我教育、自我服务、自我管理为主要目的的民主自理实践；以邻务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，推进“邻里自理”的制度化、规范化、程序化。

推进服务力量下沉。着眼于服务居民、强化基层、促进“邻里自理”，崇川区着力将全区服务力量下沉到邻里。一是要求全区公职人员、党员干部到居住地邻里报到，亮身份、亮承诺，认领服务岗；二是分批次派驻机关干部到邻里，轮流担任一段时间的社工，协助做好进门入户、信息采集、代理代办等服务事项；三是将城管、规划、建设、工商、卫生等专业力量下移到邻里。初步形成了“人员下沉在邻里，事务办结在邻里”的新格局。同时推进全区服务资源下移，把服务资源更多地交给邻里。建立稳定规范的邻里工作经费保障机制，为全面构建邻里服务体系提供保障，以满足群众日益增多的服务需求。一般而言，一个社区有10个左右的邻里，一个邻里至少有10个以上的骨干群众（理事长、干事、社工、辅工，以及理事、楼长、楼道长；邻里党支部书记、楼幢党小组长、党员中心户），这样，一个邻里将有10人以上的骨干群众在联系服务群众。通过把工作力量充实到邻里，把工作平台搭建到邻里，把基础保障落实到邻里，真正做到有人管事、有钱办事、有场所议事、有能力干事。截至目前，邻里自理解决各类社会问题和邻里矛盾3413件，初步形成组织与群众、政府与社会共治共管的新格局。

三、邻里自理的积极成效

经过近两年时间的实践与探索，崇川区的“邻里自理”模式取得了令人欣喜的成效。

促进了社会治理主体转变，即从单元管理向多元共治转变。具有自下而上、多向互动为特点的“邻里自理”模式，更加注重构建多元参与、多方受益、各方幸福的邻里生活共同体。通过培育互相关爱、彼此理解的邻里关系，营造“有交往就有邻里、有参与就有幸福”的邻里氛围；通过建立难有所帮、需有所应的邻里关系，增强邻里人群的凝聚力、向心力，营造共享幸福生活、共同承担邻里义务的氛围；通过推进群众自我教育、自我管理、自我服务，真正让居民群众爱在邻里，服务在邻里。目前，在崇川区“邻里”正成为最小的基础单元服务大社会，成为连结政府与百姓的便捷纽带。居民王燕梅自当选为紫荆花社区“互融邻里”理事长后，邻居家有了困难，她总要去帮一帮；邻里之间有点小摩擦，她总要去劝一劝；对周围的不文明行为，她总是要管一管；楼道里来了陌生人，她总要上去问一问。邻里老花生病了，王燕梅买东西到医院看望，劝慰老花安心养病；家住王燕梅对门的小邢上班匆忙忘了关门，王燕梅发现后，几经周折，联系上了小邢。在小邢赶回来之前，王燕梅一步也没离开过小邢的家门口……这些点点滴滴的平凡之举，让邻里充满了温馨。

促进了社会治理重点的转变，即从侧重事后处理向更加重源头治理转变。生活中，私占小区绿地、噪声扰民、争抢车位、宠物惹事、乱丢垃圾、违章搭建等，成了引发邻里矛盾的常见问题。“邻里自理”使问题在第一时间发现、隐患在第一时间排除，实现了矛盾化解提速增效。通过建立健全矛盾纠纷排查调处机制，畅通群众反映意见渠道，大力帮扶弱势群体，从根源上化解问题。观音山新世纪小区第四邻里理事长吴海友看到邻里一群众正在搭建违章建筑时，他走过去说，我是被大家选为理事长的，现在大家对你的违建意见很大，一边说一边帮他恢复原样，结果两人笑笑这件事就这样处理好了。如果换成社区干部去处理，矛盾就有可能激化，甚至恶化。如果上交到执法部门来执法，结果下达一个拆除通知书，就再也没下文了。由于理事长有较高的群众基础，基本上做到“当天问题、当天矛盾当天解决、当天化解”。“邻里自理”有力地促进了社会融合，百姓的矛盾纠纷、居民的生活诉求、邻里的大小事情，多在邻里收集、协调和解决。现在，居民群众对“邻里自理”的关注度、参与度和满意度不断提高。

促进了社会治理手段的转变，即从侧重党政作用向更加重视党政主导、社会共同治理转变。通过强化各级党委政府在社会治理中发挥主导作用的同时，全面实施引导广大居民群众积极参与社会治理，完善公共治理机制，形成有效的治理合力，初步形成党政主导、社会共同治理的邻里自理新格局；通过强化群众自理，动员广大居民群众积极参与社会各项事务，切实保障居民的知情权、决策权、监督权和管理基层公共事务、公共事业的权利，在邻里利益的协调、矛盾的化解、服务的提供、环境的维护等方面开展了卓有成效工作，促进了居民的参与互动，激发了居民的个人责任感，增强了邻里居民的联系和凝聚力，在解决邻里问题方面具有政府和市场不可替代的作用。观音山街道第四邻里理事长成全英，原是学校校长，她退休后不仅自己带头做好邻里工作，而且带动全家人一起来做。同时，她还把自家21平方米的车库腾出来，把它做成邻里活动中心、居民议事点、校外辅导站、阅览室，全力服务邻里。

四、“邻里自理”的分析与启示

“邻里自理”为扩大公众有序参与提供了有效途径。当前，群众的民主意识、权利意识、法制意识不断增强，渴望参与包括社会治理在内的社会事务。这就要求我们必须顺应形势发展，最广泛地动员和组织广大群众积极投身社会治理，在各个层次、各个领域支持和推动公众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。崇川区探索建立起来的“邻里自理”模式的亮点在于：坚定不移地动员和依靠人民群众，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，充分发挥他们的主体作用，使基层社会治理建立在坚实的群众基础之上，实现政府治理与群众自我管理的有效衔接和良性互动。

“邻里自理”是社会自我运行机制的重要创新。加强和创新社会治理，迫切需要创新社会自我运行机制和健全一套及时有效处理和化解社会矛盾的机制，实现基层社会的良性运行。崇川区的“邻里自理”模式，经过试点、推广近两年的运行和发展，基本形成了以公众参与为导向的社会自理机制，使得化解社会矛盾的主要方法从诉讼、信访、调解变成了群众自我化解。这一深刻变化，推动了诸多社会治理理念和方法的变革。用群众自我化解的理念化解社会矛盾，促进了社会治理从刚性向柔性转变；把党的思想政治工作、群众工作与社会工作紧密结合，有效整合社会资源，实现社会矛盾纠纷常态化解，促进了社会治理从一元转向多元，在政府与社会之间构筑一道矛盾纠纷的“缓冲带”和“减压阀”，为变化中的社会发展提供支撑。

“邻里自理”赋予社会服务以新的时代内涵。群众是社会服务的分享者、受益者，也是参与者、推动者。崇川区“邻里自理”的创新之处就在于：把服务过程变成了居民群众的参与过程。在“邻里自理”的实践中社区居民不再是被服务、等服务的消极对象，而是服务的积极参与者，是服务的提供者，是服务的主体力量。通过邻里自理，群众的主动性和积极性得到了释放、不同利益诉求的声音得到了表达，这种参与过程的相互交流增进了理解，融洽了邻里关系，形成了社会包容的良好氛围。同时，参与服务的过程也是参与治理的过程，借助各种形式的自助、互助和志愿行动，培育起了基层社会的自律、自治、自我教育和自我管理的能力。从“参与服务”到“参与治理”，不仅确保了社会安定有序，而且进一步激发了社会活力。

“邻里自理”体现了基层民主建设的基本要求。邻里的事，群众说了算，引导群众用民主协商的办法管理好身边事，这是“邻里自理”模式的一个显著特点。以居民会客厅、邻里议事点、居民议事园为阵地而建立起来居民议事会制度，有效促进邻里更加注重通过平等交流、民主协商来解决社会事务，推动邻里自理方式民主化。通过探索实践，不断丰富民主形式，健全民情恳谈、听证会、邻里评议等对话机制，推进邻里议事协商制度化。议事协商、民主协商在社会事务中的具体运用，有利于各方面诉求充分表达，通过协商达成共识，有效促进不同人群的深度融合，这不仅以群众积极参与为主体的基层民主进一步扩大，而且有力地夯实了基层社会的民主基础。（案例提供：中国浦东干部学院）